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龙港是特大镇的典型代表，也是近年来全国首次撤镇设市，其意义远比“撤县设市”或“撤县设区”重大。龙港也是“温州模式”的发源地，是中国第一座“农民城”，追踪调查龙港发展历程，不仅具有重要的“史料留存”价值，而且可以在学术上与费孝通的“小城镇大问题”深度对话。另外，特大镇基本由小城镇发展起来，部分特大镇将通过撤镇设市成为中小城市。在中国各地，至少还有近百个与龙港的人口规模、经济体量相当的人口大镇、经济强镇。为数不少的特大镇，早已是名副其实的城市，同样面临着经济发展受制于行政级别和刚性行政管理体制的问题，亟待“正名”和行政升格。
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徐振宇，南京审计大学新经济研究院教授；李人庆，中国社会科学院农村发展研究所副研究员
来源：清华大学学报(哲学社会科学版)
01
“小城镇大问题”：“中国第一农民城”的经验与道路
龙港作为多重转型的发展中大国的一个镇，其发展过程与其他特大镇显然有着较多的共性：这是一个乡村工业化与城镇化相互交织的复杂过程，商品市场化和要素市场化齐头并进的微妙过程，传统“乡土中国”向现代“城乡中国”持续转型的过程。但是，温州龙港镇的建镇模式、启动机制、发展速度与演化路径，在中国有着相当的独特性，走的是一条“另类”的城镇化道路，引起过包括费孝通在内的一大批著名学者的高度重视。得益于特殊的历史环境、港口的区位优势、广大的富裕腹地、丰富的社会资本，龙港镇通过“以港兴商，以商促工，以业扩城”得以持续快速发展。
在乡村工业化与城镇化交织、商品市场化和要素市场化齐头并进、传统“乡土中国”向现代“城乡中国”转型的过程中，龙港基层政府顺应当地民众与企业家的需求，“顺水推舟”甚至与民众“合谋”，率先转变基层政府职能，创新城镇建设机制，包括简政放权、集资提供公共产品、捐资改善公共服务、率先有偿出让土地使用权等，其独特经验具体体现在：
（一）简政放权，转换角色：率先改革与调整政府职能
由于龙港的特殊发展背景和发展路径，决定了龙港基层政府的角色与职能，显然不同于县城，也不同于其他乡镇，更不同于名正言顺的小城市。通过简政放权与角色转换，龙港基层政府职能与角色率先调整，成为服务型的政府，成为城镇公共服务与公共服务提供的协调者与组织者，成为农民进城的协助者，最终促成人、财、物、智在新成立的龙港镇迅速集聚。
（二）以商促工，以业扩城：“三位一体”的工商联动促进产城融合
一座城市或地区的“启动点”非常重要。一座城市最重要的启动点，不是城，而是市。城市最重要的功能，最基础的功能，不是生产，也不是保卫，而是交易。龙港是典型的交易为先的城镇。
按费孝通的观点，专业市场与民营工业间形成了正反馈机制，“以商促工”的内在机制是，供销员（也称“购销员”）与专业市场在很大程度上扩展了龙港小商品生产的市场范围，从而导致这些行业分工的深化，进一步强化这些制造业在龙港的集聚。龙港周边富裕农民大规模进城，不仅带来了城建资金，而且带来小商品的专业化生产，使龙港迅速形成多个小商品制造业集群。当时农民启动资金不足，无法购买大型现代化设备，集群内的小规模企业必须以各种专业市场为核心，相互协作共同完成产品生产。
由此可见，龙港早期城镇化道路的一个基本特征就是通过民营工业、专业市场和供销员“三位一体”，互为条件、互相促进，形成农村商品经济发展的“闭环”。资金、劳动力、技术、信息等要素市场的形成与完善，使龙港经济进入了更大的循环系统，达成“以港兴商，以商促工，以业扩城”，最终实现工商联动与产城互动，实现城、业、人的一体化，或曰“产城融合”。
（三）以地生财，多方筹资：率先创新与变革城镇建设机制
龙港早年的城镇化，正如费孝通所指出的，“城镇建设资金的绝大部分来自于农民集资”，是典型的“买来的城镇化”和“农民城”，是市场型的城市建设机制创新与演化过程。根本原因在于当年的龙港镇没钱，严重的资金短缺决定了必须采用多种方式加快城镇建设，并提供各种基本公共服务。
进入21世纪后，龙港多元投融资机制进一步强化，加大对BT等融资模式运用，加强融资平台建设，建立镇级国有资产营运平台，公共服务向民间资本开放。
（四）乡土信任，促进交易：充分开发并高效利用本土资源
一般认为苏南模式很大程度上依赖于集体，珠江模式尤其是珠江东岸模式主要依赖于外资，珠江西岸外资与本地资源相对平衡但更注重本地资源。而龙港为代表的温州模式，由于基础设施较差，交通不便利，农村集体经济向来薄弱，唯有高度依赖本土民间资源。龙港镇的发展过程，很大程度上就是对本土资源的充分利用过程。其中，乡土信任、社会网络为基础的社会资本，尤其是历史悠久的非正式社会组织（以钱会为突出代表），包括宗族组织（以宗亲和盟兄弟为突出代表），在民间信贷、远程贸易等方面发挥了不容忽视的作用：对于缓解信贷约束，扩展市场范围，加快要素集聚，都发挥了极为重要的作用。这在当时的社会经济政治背景下，是极为重要的宝贵资源。从这个角度而言，龙港的乡村工业化和城镇化过程中突显的乡土特色与本土资源，既是其“另类”城镇化道路的主要驱动力，也是解释龙港发展成为特大镇之后面临的挑战的基本要素。
（五）小结：“中国第一农民城”的自致城镇化道路
龙港的城镇化，是典型的自致城镇化道路，尤其表现为基层政府职能转变与城镇建设机制创新。所谓的自致，是与先赋对应的概念。中国的城乡身份二元体制是先赋的。传统计划体制下，只有通过招干、入学（大中专院校）、参军等非常狭窄的渠道，才能实现城乡身份由农民向非农市民的转换。市场化取向的改革以来，大中城市虽然通过积分准入式改革让部分人得以落户，但其制度门槛显而易见。人口城镇化的制度先赋性特征和计划指标管理仍没有改变。这里所谓的自致城镇化，是指工业化（更准确的表达是非农化）与人口城镇化自然演化的协同效应下的城镇化。也就是说，人口城镇化不再以其原出生地为依据，而只以其生产生活地为依据；不同于传统国家计划指标资金建城，完全通过购地自建住房、分摊城市基础设施投资、捐资办学等方式“自费建城”。土地、产业、人口三者之间的内在关系依靠经济而非行政手段建立，具有内在自洽演化与自致特征。
上述独特的城镇化道路，基本着力点是高效率集聚高水平人、财、智等稀缺资源，所有的经验都是围绕这个基本点。这也是城镇化的本质之一。多数时期，政府所做的，主要是放而不是收，是组织而不是控制，是服务而不是管控。在这一基础上，设法解放人的动力（设法让农民尤其是富裕农民进城，是龙港奇迹的关键之一），尽量释放地的能量（以地生财），最大限度发挥资本的力量（包括集资、捐资等自费建城），最终形成人、地、钱、业之间的正反馈机制。
因而，可以将龙港特色城镇化道路的基本经验概括为：通过简政放权，民间本土力量与市场机制在地方政府引导、组织、协调、服务下共同推进的城镇化道路——这也是温州农村城镇化进程的缩影。
02
“大城镇大问题”：龙港成为特大镇后的挑战与困境
龙港镇先后被列为全国小城镇综合改革试点镇、全国小城镇建设示范镇、浙江省中心镇和小城市培育试点镇、温州市强镇扩权改革试点镇和国家新型城镇化综合试点（首批“镇改市”试点）。无论是从地区生产总值、社会消费品零售总额、投资规模、产业发展、财政收入，还是从人口规模、城市建设等方面看，龙港都已是一座城市的体量和架构（大致相当于中国300多座县级市的平均水平）。2018年，龙港镇常住人口为37.87万，地区生产总值305亿元，城镇化率达63.2％，综合实力居浙江省中心镇前列，且在全国也有相当大的影响力——在全国百强镇排名中，龙港在2014年、2015年和2018年分别位列第17、第16和第14位。但是，由于龙港的行政级别长期定格为正科级的“镇”，面临的挑战和困境特别突出。
（一）龙港成为“特大镇”后面临的主要挑战
进入21世纪以来，龙港镇经济社会发展所面临的挑战，日益集中表现为人、财、智等关键要素的集聚能力下降，企业创新与产业升级受阻。具体表现为基础设施与基本公共服务严重滞后，政府改革动力衰减且服务居民和企业的能力下降，企业创新激励下降，产业升级瓶颈凸显。
1.基础设施与公共服务供给滞后，营商环境与人居环境不佳
城镇人口与产业的持续快速增长，对水、电、路、气、网络和环保、绿化等城建基础设施，对教育、医疗、文化、体育、休闲、安全等公共服务方面，都造成巨大压力。进入新世纪以来，龙港的城建基础设施和基本公共服务供给不足的现象非常突出，导致营商环境与人居环境不佳。
2.基层政府改革动力衰减，服务居民和企业的能力下降
进入21世纪以后，龙港镇政府的改革动力急剧衰减，基本不再有多少真正的改革举措，反而有所倒退。政府行政权力加大，政府的角色不再是过去的服务与协调角色，而是日益转向管控。在快速发展过程中，龙港镇政府机构职能不全，缺乏统一且结构合理的机构担负城镇规划与管理的任务，正式人员编制严重不足，政府综合协调能力差，难以应付社会管理的需要，必然影响到政府服务居民和企业的能力。
3.企业创新激励下降，产业升级瓶颈凸显
龙港镇早在20多年前就已经很清楚加快产业升级与技术创新，就已明确必须“向高科技要生产力”。但是，20多年过去了，除特种玻璃等行业外，龙港工业的科技含量仍未见明显提升，产业升级瓶颈开始凸显，表现为技术水平上不去，档次、管理、营销、品牌等方面都上不去。目前，龙港镇范围内规模较大的企业偏少，技术含量较高的企业偏少，至今没有一家上市公司。龙港的家族企业占比高，业界普遍遭遇日益严重的“接班”危机。
另外，专业与专注于实业的精神也受到挑战。相当比例的实体企业抽出资本转入房地产领域，透过地产金融的高杠杆挣“快钱”。在过去的10年间，有很多企业在政策刺激、强制联合担保政策、市场投机与调控等因素的综合作用下，损失非常大。杠杆率高的企业损失更重。结果，在房地产投机中赚到钱的企业尝到了赚快钱的甜头，从实业抽出款项继续投机；在投机中破产的企业又通过联保机制把一些原本未投机的企业拖死，导致几乎所有产业受到巨大的负面影响。
（二）龙港经济社会发展的深层次体制困境
龙港镇是一座在特殊时空背景下凭借诸多创新型举措迅速兴起的新兴城镇。但是，当年的“创新型”举措和经验被各地“复制”后，龙港的相对优势便不再突出。更为麻烦的是，随着龙港的行政区域范围不断扩展，人口数量与经济体量不断增长，相对刚性的行政管理体制难以及时调整，“地级的新要求，县级的任务量，镇级的老体制”已经很难适应不断增长和快速变动的居民需求和企业需求，从而必然引发诸多深层次的体制性困境。换而言之，现行行政本位体制下，各级政府的政治和经济资源都严格按照行政级别设置。尽管从经济总量看，龙港镇已经是中小城市，但镇政府的管理机构设置和权限却仍然是镇级建制。这种刚性僵化的行政建制与经济强镇间的巨大落差，被龙港人形象地概括为“小马拉大车”和“始终不能毕业的小学生”，揭示出龙港这座人口大镇、经济强镇经济社会发展繁荣景象背后，仍然存在诸多不容忽视的隐忧。
（三）“放权”式行政管理体制改革陷入“循环套”
绝大多数城镇或城市的级别，基本由“出生”时的级别而定“终身”。如龙港已发展成为特大镇的建制级别一直无法提升，机构与人员编制也因而很难跟上，而且还受到来自上级政府苍南县的约束和限制，以及来自县镇灵溪镇的资源争夺，是导致公共服务水平难以提高的重要原因，从而必然降低龙港吸纳外来人口、吸引外来企业和资本的能力，成为镇域经济发展与城市建设停滞的重要诱因。从2017年开始，几乎被“冻结”的撤县设市政策显著松动，但特大镇升级为县级市的改革却缓慢得多，从而导致一大批人口吸纳力强、经济活跃的特大镇受制于建制级别，无法有效满足辖区企业和居民的公共服务需求，也难以提供高水平的基础设施，无法进行统一的高水平城市规划。
由于行政管理体制在行政级别上的刚性甚至“终身制”倾向，由县级政府向镇政府“放权”几乎成为“唯一”选项。为缓解上述体制性困境，长期以来，龙港镇等特大镇所采取的办法，是进一步“依法”推动特大镇“扩权赋能”。但是，从我们对龙港的追踪调查和对中山市小榄镇、平阳县鳌江镇等特大镇的调查情况看，“扩权赋能”很难落实。龙港的“放权—收权”轮回证明，尽管龙港镇经历多轮“强镇扩权”改革和行政区划调整，包括积极开展和推进实施“大部门”制和“市管社区”等体制机制改革，也取得了取得部分效果，但行政机构运行和经济社会管理压力依然特别突出。在当前刚性的行政管理体制下，片面强调放权很容易陷入“放权—收权—再放权—再收权”的循环套。
长期以来，浙江省、温州市都反复强调应该对人口大镇、经济强镇放权赋权，但事实证明，缺乏相应的法治化保障，上级关于放权赋权的要求在基层执行中往往会陷入“放权—收权”循环。龙港的发展史证明，以放权为导向的行政体制改革，在分税制背景下，伴随着地方政府财权被上收，以及地方人事变动，极易出现反复。1995年，通过国家小城镇改革综合试点，龙港获得了部分县级管理权限：镇政府下设两委五办七局，并建立起省内第一个镇级金库；温州市政府将龙港镇列为市级计划单列城镇，赋予龙港行使县级计划项目的审批权和管理权。但是，不久以后，许多权力上收了，镇级金库也渐成摆设。2009年龙港强镇扩权试点工作方案中，龙港镇要求下放的100余项权力，只有49项被批准。县级部门在龙港设立分局达12个，而下放的49项权力中，下放给镇政府仅7项。
类似的“放权—收权—再放权—再收权”改革轮回表明，每一轮新的以“放权”为基调的行政管理体制改革，都是在之前已下放的权力被回收以后，通过新一轮博弈重新争取被收回的权限。而且，总的趋势表现为如下方面：第一，苍南县政府对龙港镇的放权力度逐渐减弱——从全面放权到部分放权，从直接放权到间接放权。第二，很多所谓的“放权”是在国家、浙江省或温州市强制要求下的被迫放权，而在被迫放权过程中存在着突出的“选择性放权”现象——县政府各职能部门出于本部门利益，把有权有利的人、财、物权上收，把那些需要投入、难度大的事下放到镇里，把原本应由部门承担的责任层层下压给镇里造成“权在上面，责在下面，钱在上面，事在下面”的不合理现象，导致镇政府有责无权，权责脱节。放权中经常存在“机构到、权力不到”和“事务到、权力不到”等现象，权责严重不对等，形成“看得见的管不着、管得着的看不见”等问题。第三，原本为了便利企业和居民办事的分局成为“鸡肋”，甚至蜕变为新的“关卡”，各种事项必须先到分局审核一道，然后再去县里办理。
03
发展中的“小城市大问题”：进一步的讨论
撤销苍南县龙港镇，设立县级龙港市，并不意味着人口大镇、经济强镇所面临的所有困境都迎刃而解了。如果在时间和空间两个维度扩展观察视角，龙港镇升格为龙港市以后，仍将面临诸多新挑战。另外，从全国层面看，至少还有近百个与龙港的人口规模、经济体量接近的人口大镇、经济强镇，龙港“撤镇设市”并非特大镇行政体制改革的终点，而应当作特大镇行政体制改革的起点，需要及时提炼和总结经验教训。费孝通在改革开放初期提出的“小城镇大问题”，逐渐转变为“大城镇大问题”；随着以龙港为代表的特大镇成功撤镇设市，“小城市大问题”将逐渐浮上水面，还有诸多重要问题有待进一步探讨。
（一）关于城镇化进程中“名”与“实”的讨论
正如前文所指出的，随着龙港人口与经济体量持续快速扩张，龙港在实质意义上已经是小城市，但在名义上仍然是镇。亟待解决“正名”与行政级别提升问题。这样，过低行政级别与不断增长的基础设施、公共服务需求之间日益激烈的矛盾，在本质上也是经济上的“城”、行政上的“镇”和文化上的“乡”的矛盾与冲突。正如2014年国家发改委专家组完成的调研报告中指出的，“撤镇设市”是根本的解决方案。当龙港镇成为龙港市以后，一方面实现经济意义上的城与行政意义上的市在“名”上的对应（不再被视为“乡镇”），升级为县级市进一步强化龙港作为“小城市”的“实”。当然，龙港仍将在相当长时期内保留着强烈的乡土社会底色，而且这种底色也可以成为龙港市快速发展的根基。正如前文所指出的，支持龙港持续快速发展的重要方面，就是当年相当高程度的乡土信任及其对本地资源的充分利用。
（二）关于不同城镇化阶段内在动力机制的讨论
城市化/城镇化是经济要素在空间集聚、集中过程的副产品。不同的体制和动力机制将产生极其不同的城市化。在龙港发展的不同阶段，城镇化的动力机制显然存在较大差异。
在第一阶段，龙港面临的是典型的“小城镇大问题”。这一问题的龙港答案，或者说动力机制，是典型的市场推动型机制。在当年，由于国家根本没有资金用于新港口城镇的建设，而且，依靠国家投入的城镇建设速度也太慢，甚至难以建成。所以即便是很多传统上被认为应由国家出钱建设的领域，为了加快建设速度，都是通过农民集资、捐资“自费”建成的：办水要集资，修路要集资，房子要自己买地基自建，绿化也是承包的，办学则是“捐资”。在此基础上不断集聚要素与稀缺资源，达成以港兴商、以商促工、以业扩城的正反馈机制。在城镇建设与快速发展过程中，国家几乎没掏钱，基本是龙港居民自掏腰包予以解决，因此才被称为“农民城”。这种颇具特色的城镇化动力机制，类似于周其仁提出以“城镇公司”的模式替代传统的政府主导的城镇化模式，使用经济而非行政强制手段来推动城镇建设的模式。这一阶段，龙港集聚要素与稀缺资源的效率较高。
第二阶段，龙港发展成为人口大镇、经济强镇以后，“小城镇大问题”逐渐转换为“大城镇大问题”。以往的“小城镇”已成长为“特大镇”，曾经长期有效的简政放权和市场化的城市建设机制，开始遭遇刚性的行政管理体制尤其是龙港镇过低的行政级别的制约，引发了过低的行政级别与不断增长的基础设施、公共服务需求之间日益激烈的矛盾，并严重影响龙港的营商环境，具体体现在：事权与财权严重不匹配；缺乏弹性的行政管理体制与过低的行政级别对营商环境造成负面影响；龙港与灵溪的“双城博弈”进一步制约了龙港发展。仅以放权扩权为主基调的行政管理体制改革，陷入“放权—收权—再放权—再收权”的循环套，难以保障人口大镇、经济强镇的可持续发展。在这个阶段，龙港集聚要素与稀缺资源的效率大幅下降。
第三阶段，以龙港“撤镇设市”为标志，是新型城镇化高质量发展的标志性事件，“大城镇大问题”转变为“小城市大问题”。龙港将不再与县城灵溪镇进行“双城博弈”，有利于显著改善龙港的营商环境与人居环境。可以预期，龙港集聚要素与稀缺资源的效率将会有大幅度提升。
04
政策启示
（一）关于行政级别调整
在沿海发达地区，如珠三角地区，很多重要的地级市或副省级城市，其实是由县升格而成，深圳市、珠海市、东莞市、中山市都是如此。部分欠发达地区也有不少由县升格为地级市的成功先例，尤其是在20世纪80年代。事实证明，上述地区从县升格为县级市、地级市或副省级城市，对于这些地区的发展，发挥了非常重要的作用。如果这些城市仍然是县，或者县级市，很难想象，他们会发展成今天的水平和程度。然而，在珠三角地区，也同样存在与温州地区同样的困扰——诸多人口大镇和经济强镇，仍然只能维持“镇”的名分与正科级的行政级别。在由县升格为地级市的中山市和东莞市，有着中国最多的人口大镇、经济强镇。这些镇仍然维持着其“出生”时的行政级别和名分。我们调查的中山市小榄镇、东莞市虎门镇等著名的强镇（地级市中山和东莞，都没有下辖的县，直接管辖镇），行政级别仍然是正科级。因此，龙港面临的体制困境，对于那些人口大镇、经济强镇具有相当的典型性和代表性。珠江三角洲的经验已证明，在具备条件的情况下，将县升级为地级市或副省级城市，有利于显著加快城镇化和经济发展进程。人口大镇、经济强镇升格为县级市甚至更高级别的城市，有利于释放积累许久的压力，有利于彻底放权于基层政府，有利于城市规划与建设，有利于公共服务供给，有利于进一步加快新型城镇化进程，应该是大势所趋。这是国家发改委已明确的基本改革方向，只要闸门开启，很多具备条件的人口大镇、经济强镇将会在名副其实的“城市”名义下拥有更多发展机会，同时满足“释放压力”与“增加权力”的基本需求。
（二）关于行政编制与行政效率
龙港这座在新体制下经由“撤镇设市”成长起来的新型小城市，其生成机制，其发展路径，以及上级的要求，都显然不同于“撤县设市”的小城市。相对较高效率的公共管理服务，仍应继续作为其体制优势，机构与人员编制仍应保持尽可能的精简，以达成“小政府、大服务”愿景。这也是2014年《国家新型城镇化综合试点总体实施方案》对龙港镇试点的基本要求——加快推行大部门制，调整优化人员结构和编制，压缩行政成本，探索建立“职能分工合理、行政层级优化、管理机构精简、行政成本降低、行政效能提高、公共服务改善、治理能力提升的新型设市模式”。在试点中，龙港大幅改革行政管理体制，将41个政府机构整合为15个大部门，基本实现“小政府、大服务”。如辜胜阻所言，撤镇设市最敏感的问题之一，是行政成本大幅增长。新成立的龙港市，是否一定是四大班子齐备的城市，也是值得探究的体制改革问题。即便是四大班子齐备，也应该是简约精干的领导班子；同时应该继续坚持“大部制”改革方向，尽可能防止机构重叠、职能重复、工作重合；继续坚持扁平化管理，减少行政层级并提升管理效率。
（三）市场在资源配置中的重要作用
在龙港发展史上，市场在资源配置中的重要作用，是分析问题的基本理论线索。首先，“小城镇大问题”的龙港式答案，是通过最大限度地简政放权，最大限度地发挥了市场在资源配置中的决定性作用，即便是公共物品提供和公共服务方面，也最大限度地利用了市场机制；其次，“特大镇大问题”长期得不到较好地解决，恰恰是刚性的行政管理体制和过低的行政级别，在各个层面阻碍了市场在资源配置发挥作用，导致公共物品和公共服务提供方面严重滞后，而放权为基调的行政管理体制改革无法缓解上述基本矛盾。上述情形，不仅影响到市场在资源配置中决定性作用的发挥，也影响了政府更好地发挥积极作用。在龙港撤镇设市以后，促进要素合理配置，使行政体制与市场要素配置机制相辅相成，仍然构成龙港这座“小城市”的核心问题。
