城镇化水平是国家发达程度的标志性指标，世界上少有在城镇化水平较低基础上实现现代化的先例。改革开放以来，我国经历了一个全球范围内少有、规模极为宏大的城镇化进程，深刻改变了数亿人的生产生活方式。当前，我国城镇化正经历从速度型向高质量发展转型过程，即将进入成熟定型的关键阶段。在这一重要转型期，深度工业化与新型城镇化能否有效匹配、乡村振兴与城镇化能否有机衔接、新生代农民工能否有序“融城”、新技术变革对城市治理的挑战能否得到有效应对，将对城镇化进程和质量产生重要影响
01
深度工业化与新型城镇化能否有效匹配
（一）过去四十多年，我国速度型城镇化与追赶型工业化进程总体相适应，城镇化滞后现象明显改变
经济发展史表明，城镇化与工业化是相互促进、协调发展的共生关系，呈现互动上升过程。工业活动扩张引起人口在空间上集聚， 带动城市发展和非农产业就业人口向城市迁移。当城镇化发展到一定程度，人口集聚带动生产生活服务需求扩张和创新创业创造外溢效应，成为传统产业升级和新兴产业发展的新动能，进而带动工业化深度转型，服务经济发展。改革开放以来，我国工业化的快速推进特别是劳动密集型产业发展，带动大量农村劳动力洗脚上岸、由乡入城， 实现了在较低起点上、每年一个百分点左右的城镇化率提升。到2020 年，我国常住人口城镇化率达到63.89%，比1978年末上升46个百分点；工业化率为30.81%，速度型城镇化与追赶型工业化总体上是相适应的（见图1）。
（二）未来十多年，我国城镇化进入成熟和定型关键阶段，工业化向高质量转型对其具有重要影响
全球主要国家进入中高收入或高收入阶段后，城市化往往主导其与工业化二者关系的变动趋势。我国即将迈向高收入国家行列，城镇化处于快速发展后半段，这是否意味着城镇化将取代工业化成为二者关系变化的主导力量？工业化依然是影响城镇化高质量发展的重要变量。或者说，城镇化能否实现高质量发展，工业化成功转型依然十分关键。这是由我国工业化发展不充分不平衡和城镇化实际发展水平所决定的。按照工业化理论，我国整体上已经进入工业化后期，但通过制造业劳动生产率、制造业研发投入强度、高技术产品贸易竞争优势等关键指标比较看，整体质量水平并不高，与美国、日本、德国等还存在明显差距。
城镇化进入下半程，工业化向高质量发展转型，将带来收敛效应、网络效应、共生效应等“三大效应”，进而对城镇化的内涵品质和结构形态产生影响。
一是收敛效应。我国工业化水平呈现明显梯度差距，中西部不少地区还处于工业化初期或中期阶段，未来这些地区能否摆脱“梅佐乔诺陷阱”，在新型工业化道路上实现追赶，将对产业空间布局以及人口在区域、不同层级城镇中重新流动和集聚产生重要影响，进而影响整个城镇化空间形态和结构体系。二是网络效应。工业化向数字化、智能化、网络化方向演化，将推动基于传统地理空间的产业集聚向虚拟集聚发展，新的产业价值网络的构建与拓展，将带来城市群和都市圈内部产业分工网络和协同模式的变化，促进生产要素跨区域流动，同时也给一些具有潜能的中小城市参与价值网络、提高人口承载能力创造了机会，有利于吸引一些在大城市无法落户的转移人口落户。三是共生效应。产业发展方式向绿色化、服务化、高端化转型，不仅有利于缓解产业发展与城市环境保护之间的矛盾，改善城市人居环境质量，促进绿色宜居城市建设；同时，也能创造更多高质量的产品和高质量就业岗位，让更多人能公平地参与城市经济发展并分享由此带来的收益，促进城市品质提升。
02
乡村振兴与城镇化建设能否有机衔接
（一）城镇化建设不能以荒芜的乡村、萎缩的农业为代价，乡村振兴也不能简单地通过限制城镇化发展来实现，二者应该并行不悖、相辅相成
我国作为一个拥有十几亿人口的发展中大国，协调好城乡关系是现代化建设进程中具有全局性和战略意义的重大课题。一方面，城镇化依然是解决我国“三农”问题的重要途径。我国人均耕地面积远低于世界平均水平，在超小规模经营、资源紧约束条件下推进农业农村现代化，如果城镇化质量不能加快提升，农业人口无法有效转移、有序落户，就很难腾出农业适度规模经营空间，农业现代化就很难突破自我循环不足的困境。同时，推进农村一二三产业融合发展，培育农村发展新动能，也需要发挥城镇特别是县城作为生产要素和产业集聚的平台与纽带作用，辐射带动乡村发展。另一方面，在城镇化深入发展阶段，满足城乡居民多层次消费需求、保持经济社会稳定运行， 乡村“压舱石”和“稳定器”的作用极为重要；有效解决农业转移人口“半城市化”问题，需要全面深化农村改革，在农村土地制度、集体产权制度改革上尽快取得突破， 从而促进城乡资源要素有序流动和高效配置。
（二）加快畅通城乡经济循环，促进乡村振兴与城镇化建设有机衔接
过去四十多年间，我国农村人口减少2.8亿，但城乡之间人、地、产的循环关系没有完全畅通起来。一是城乡要素合理流动的体制机制障碍没有完全破除，资金、人才、信息等要素无法向农村汇聚，造成农业生产率长期陷入低水平陷阱；农业转移人口向城市流动，农村资产要素权益流转却不同步，导致土地供求关系日趋紧张，用地成本不断攀升，不仅影响农业转移人口市民化，也影响了社会资本、城市人口入乡的积极性。从统计数据看， 在城乡人口大规模转移流动过程中，农村出现“人走地增”现象， 农村居住人口持续减少，农村居民点用地面积却不减反增，居住用地面积与农村人口迁移呈逆向变动态势。仅2010—2016年间，农村居住用地面积就增加了911.8万亩（见图2）。二是城乡产业关联存在链接“断点”，部分制造业和新兴产业向乡村布局，普遍面临要素保障不足的难题；城市物流、金融、信息等专业服务，由于农村服务成本高、信息不对称等，向农村拓展渗透并不顺畅，导致乡村产业发展缺乏动能。三是县域经济发展长期滞后，产业配套设施和公共服务设施普遍不足，缺乏承接适宜产业转移和服务带动乡村的能力，导致其联动城乡经济的纽带作用发挥不充分。
因此，城镇化能否实现高质量发展，很大程度上取决于其与乡村振兴是否能有机衔接和协同，只有城乡经济循环畅通起来，乡村全面振兴和新型城镇化建设才能真正实现相辅相成、相互促进。
03
1.5亿左右的新生代农民工能否有序“融城”
（一）农民工群体的代际更替与需求变化，打破了持续多年相对“稳态”的城乡关系模式，城市内部“面对面”的冲突显性化
我国农民工群体结构发生重要变化，新生代农民工占比接近过半，上世纪80年代及以后出生的新生代农民工成为主体。到2020 年，40岁及以下农民工所占比重为49.4%（见图3）。农民工群体的代际变化，让“进城”还是“返乡” 不再是艰难的选择题，留城是大多数新生代农民工的必然选择。客观而言，老一代农民工普遍存在“自我剥夺”和“过客心理”，对落户城市、融入城市的诉求不如新生代农民工迫切；相反，新生代农民工大多缺乏从事农业生产的技能，不少甚至从未干过农活，他们追求更加体面的劳动和个人幸福，有着更加强烈的融入城市的愿望，对社会歧视带来的剥夺感的忍耐度下降， 城市塑造了他们的价值观和生活方式，但融入城市却往往并不容易。目前，80年代出生的农民工迈向40 岁，90年代出生的农民工不少已经结婚生子，让新生代农民工加快脱离“边缘人”状态，进入城市、融入城市已是当务之急。
（二）促进1.5亿左右新生代农民工有序融城，推动“落脚城市” 向“安居城市”转变
近年来，户籍制度改革使城乡从相互隔离的地理单元逐步转变为一体化社会空间，城乡人口迁移的主要障碍已经从城市进入门槛高转变为落户成本高和融入难度大，进得来、落不下、融不进成为矛盾主要方面。一些城市设置的隐性门槛和人为疏远隔离政策，导致城市内部形成新的二元结构，社会资源占有不均衡，造成各种群体矛盾不断积淀并形成越来越多的社会冲突。不少新生代农民工进入城市后，没有被完全纳入城市文化服务和社会福利体系，精神文化生活匮乏，得不到城市认同接纳，甚至受到歧视和排斥，不公平的剥夺感或疏远感，一旦遭遇极端事件或忍耐达到一定极限，就可能对社会稳定带来隐患。
因此，建议围绕“安居城市” 建设，大力实施“农民工融城”计划，促进以“疏”为导向的政策向以“融”为导向的政策转型。加强新生代农民工人力资本积累，制定针对举家迁徙农民工家庭的公共服务包，着力解决新生代农民工住房问题，创新农民工参与社区治理的模式，让新生代农民工加快融入城市、融入社区。
04
新技术变革对城市治理的挑战能否得到有效应对
（一）人类历史上，每一次工业革命都会带来社会生产力的飞跃，同时也深刻改变了城市的形态与结构
18世纪60年代开始的第一次工业革命开启了“蒸汽时代”，“工厂乡村转变为工厂城市”，推动原有城市的扩大和新工业城市的兴起。1800年大约五分之一的英国人口居住在城镇，到1861年英国城市人口比重已达62.3%。第二次工业革命推动了“电气时代”到来，交通运输工具变革和电信工具创新导致人口高密度的大城市开始出现，欧美经济重心转移到城市，“城市病”问题日益突出。正如美国学者罗伯特·戈登在《美国增长的起落》中总结“特殊世纪”（1870-1970年）技术变革的影响时提到，“当电力梯使建筑物可以纵向扩展而非局限于横向铺开时，土地使用的性质也被改变，而密集的城市也得以形成。”第三次工业革命带来“信息时代”，特大城市与都市圈开始出现，城市繁荣与萎缩并存，由外延式扩张转向内涵式增长，城市有机更新成为重要趋势。由此看来，不仅城市兴衰背后有技术变革驱动的影子，城市产业结构、劳动组织结构和物质空间结构等也往往会随着技术变革创新发生重要变化。
（二）有效应对新技术变革对城市治理模式带来的挑战，积极探索未来城市建设和治理方案
当前新一轮科技革命和产业变革方兴未艾，对城镇化发展产生深刻影响。一是城市空间价值变化。交通运输技术、信息技术等融合发展，可能从根本上改变要素流动与空间配置的路径，以及城市之间的组织和连接方式，一些边缘性或被忽视的空间可能通过新的链接形成新的价值。这对传统城市资源配置模式提出新挑战。二是城市兴衰更替加快。从历史来看，每一轮重大技术革命都会对传统行业带来重大影响甚至颠覆性冲击。主导产业变化往往会带来城市兴衰变化和区域竞争格局的调整。一些城市会借势兴起，还有不少城市可能会由于产业更迭转换不畅而加快收缩，甚至出现城市经济塌陷。三是城市发展形态变化。人工智能、自动驾驶、5G等新技术的发展和应用，将深刻改变着人与人、人与物、物与物的关系，促进产业、交通、生态、生活、公共设施等空间布局和功能深度融合，催生出一系列新产业、新业态，以及新的办公、出行、消费等模式，从而对城市的空间形态、产业结构和生活方式产生影响，进而带来就业结构和收入分配格局的调整。
总体看，新一轮技术变革已经并将继续推动城市生产网络、社会网络、创新网络、生活网络的演化，对城市规划、建设和治理模式产生重要影响。对此，既要避免技术恐惧，又应避免陷入技术万能论，需要加强新技术跟踪及对城市发展影响的系统性评估，利用新技术为未来城市建设和治理提供更多解决方案，提升城市发展水平。
转自微信公众号“清华新型城镇化研究院”
