全球视角的高质量城市化及中国的公共政策取向

        城市化是中国高质量发展的空间载体，是率先实践“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念的实验场。高质量的城市化是经济高质量发展的必要条件，城市治理体系和治理能力现代化是推进国家治理的关键。

        城市是现代经济的基本地理单元，也是全球化时代国家竞争的基本单位。随着世界范围内城市化的不断推进，我们已经进入了一个城市的世界。在这个全新的世界经济体系中，全球化和贸易依托世界交通网络和位于节点上的城市组成，迅捷的信息通讯通过降低交易成本和压缩套利空间消除了封闭市场中的地区价格差距，一个无摩擦的新古典主义经济世界正在不断呈现。各个国家以城市为基础，通过可贸易品部门的全球定价机制和不可贸易品的成本加成来直接参与全球竞争的时代已经到来。

        发展中国家城市化必须强化城市作为经济增长引擎的角色。与产业发展不同，所有的城市和城市发展都呈现出政策密集型特征，即各个国家都在能力（或没有国家能力）范围内各尽所能地推进城市发展。不是所有的城市化都能促进长期增长，无经济增长的城市化并不罕见。高质量城市化要求中国的国家政策要向城市生产和居民福利两个方向集中，聚焦密度、速度和连通性。

        提高中国城市的密度、速度和连通性。城市是空间均衡的结果，既包括集聚成本与集聚收益的均衡，也包括集聚力量和分散力量的均衡，而城市和大城市的存在与繁荣，恰恰说明集聚的收益高于成本，集聚力量大于分散力量，从而使城市足以产生净福利。

        一是，增加城市经济密度，促进人口（特别是非就业人口）集中。二是，通过宏微观网络建设，加强城市内外连通性。历史经验证明，随着城市交通立体化建设的推进，内部速度的改善空间是无限的。三是，推进制度型开放，建设通用制度，提高资本市场和信息的连通性。四是，推动城市紧凑型发展和精明增长。紧凑城市是全球城市政策讨论最重要的概念之一，它同时兼顾了集聚效应带来的高生产率、城市可持续发展和城市健康。各个城市可以因地制宜地采用适合本地的政策，以实现节约土地和通行时间、推动公共空间高效利用和防止城市蔓延的目的。

        重塑空间效率，减少空间错配，逐步发展消费城市。从理论上讲，至少可以通过两种方式来实现公共福利均等化：一是把所有人口都固定在特定区域内，然后按照人头来平均分配公共资源；二是鼓励人口迁徙，通过高公共福利地区人口迁入、低福利地区人口迁出来实现公共福利均等化。前一种的静态平等更加符合福利国家特征，后者则对应自由迁徙。两种模式不可兼得，所以弗里德曼说“你不可能同时拥有自由迁徙和福利国家”。二者的最大区别，就是城市收益递增机制下的不同经济密度和增长路径：前者更加适合农村，后者适合现代都市，鼓励人口流动、鼓励人口集聚的政策，会产生更好的增长效果，带来更多的经济繁荣。

        高质量发展下的城市公共政策，应当逐步朝向推动空间均衡和减少空间资源错配、鼓励劳动者以效率为导向的自由流动、推进产业政策与城市政策结合。重塑经济效率的核心，是把工业化时代依靠外需的产业效率，转化为城市化时代依靠内需驱动的空间效率，把国际市场的规模效率转变为国内城市的规模效率，把产出效益逐步转向密度带来的收入效益和消费效应，这样才能实现“大城市，大市场”的有效组合，把中国城市相对较强的生产功能逐步转向生产城市、消费城市并重，这是发挥“超大规模市场优势”和新发展格局的关键。

        以土地制度改革为核心，全面控制生活成本和生产成本，推动城市宜居宜业。城市化的主要成本表现在住房和土地价格上。降低生产、生活成本和控制密度的阴面，是各国城市化政策的长期导向。虽然租金支出也会变成出租者收入从而形成消费和市场，但如此带来的收入差距会成倍增加。发达国家的历史经验表明，并不是所有的租金收入都会变成消费，对资源租金征税、打击地主利益，是现代税制的基本价值导向和现代文明的共同特征。对于中国来说，比控制生活成本、生产成本更重要的内容，是通过土地管理制度改革，控制土地价格过快上涨。

        发达国家经验证明，城市密度对于城市周边居民的重要性远远高于核心区居民，所以要提高城市边缘区域的规划能力，防止城市蔓延和无序发展，增加公共交通覆盖率，让居住在城市边缘的居民有更好的空间连通性。

        推动城市治理和城市财政改革，提高社会流动性。经济发展的过程，就是劳动力流动性不断加强、城市内部投入产出联系不断强化和城市作为市场经济主体其作用不断凸显的过程。发展中国家的城市内部联系非常松散，而发达国家的城市内部投入产出体系的联系更加紧密。高科技企业受益于部门内（同门类企业间）集聚（本地经济），成熟行业受益于部门间（不同门类企业间）集聚（城市经济）。因此，应当依法确立城市的市场主体地位，强化城市内部产业和消费关联。

        1. 做实城市财政，推动空间税制重构。这首先是因为城市作为一个生产、消费和创新的空间主体，会产生重要的生产外部性政策溢出，从而成为一个实际意义上的财政支出主体。其次是因为发达国家的现代经济竞争，基本上就是城市之间的竞争，而城市财政是城市自主性的基本保障。再次是由于城市公共品的大量出现及其受益范围的稳定性，特别是大量的城市基础设施建设、土地财政、市政债券等融资方式的不断发展，要求城市作为一个财政主体提供连续的中长期预算保证。最后是作为对城市竞争所致的优胜劣汰的奖励或惩罚，城市公共财政能更好地实现城市自主性和支出责任的匹配。

        2. 增强政府能力，夯实国家治理现代化的城市基础。政府公共能力建设是推动城市生产率和创新能力增长、减少城市病、实现城市持久繁荣和高质量发展的根本保障。政治发展和政府现代化对于城市发展的决定性作用，特别表现在授权环境上。中国的地方政府历来同时兼任经济运动员和市场裁判员，这是中国最基本的制度特征。从历史上看，地方政府发展经济的积极性如果发挥不出来，中国经济就会缺乏活力。新时代地方政府推动经济发展的手段必须现代化，适应现代市场经济的需要。第一，不断增强城市发展能力和创新能力，提高城市化的就业创造和生产率促进功能。第二，不断更新城市财政抽取能力。第三，不断增强城市司法能力。第四，不断增强城市公共服务能力，建设服务型政府。

        3. 推动城市和城市体系治理，增强社会流动和代际公平。城市是空间均衡的结果，但城市的成本和收益不但随时空而变，而且往往因人而异。城市内部居民和新进入者看待密度成本和收益的态度有很大差别，具有很强冒险精神的新进入者又是城市具有活力和创造性的重要因素，这就意味着城市政府必须在本地居民和新移民之间居中处理公共政策，不能完全被本地居民的利益所捕获。

        虽然中国的传统文化讲究“安土重迁”，排斥大范围人口流动，但地理流动是促进社会流动的重大机遇。城市化及其带来的人口空间流动，就成为增加社会流动性的最好机遇，因为居住地的重新选址，邻里、社区和社会关系的重新固定，很大程度上意味着社会财富重新分配和社会流动窗口的重新开放。通过推进城市化进程和选择城市发展模式，形成一个具有较高代际流动性的收入分配格局，对于防止阶层固化和财富过度集中、增强社会活力与维护国家长治久安具有决定性意义。

        总体而言，中国城市化高速增长期已过，提高城市发展质量必将成为新阶段城市化的基本政策导向和未来经济高质量发展的主要载体。推进高质量城市化，应当立足于全球视角和时代背景，分析现代城市推动经济发展的基本机制，从中国城市化基本问题出发，纠正长期以来土地城市化快于人口城市化、由高房价体现的核心城市对外部劳动力的过度排斥等问题；提高城市和城市体系的密度、速度和连通性，降低城市运行中的非劳动成本，提高从工业产出到居民收入的转化率，实践以人民为中心的发展路径；降低企业税收负担、增加个人税收贡献，实现企业生产率与居民福利的双重改进。

 

来源：《中国社会科学文摘》2021年第12期P96—P97

作者单位：中国社会科学院经济研究所，摘自《社会科学战线》2021年8期，罗浩摘

转自微信公众号“中国学派”