优化内部行政区划结构，促进中心城市高质量发展
华东师范大学中国行政区划研究中心《中心城市内部行政区划结构优化研究》课题组
摘要：行政区划是国家治理的重要组成部分和资源优化配置的重要手段。中心城市作为国家发展主要增长极，其内部行政区划结构优化对于促进国家高质量发展具有重要意义。当前中心城市内部行政区划结构存在部分老城区市辖区“规模小数量多”的碎片化、市辖区规模悬殊、中心城区空间受限、行政区与功能区体制摩擦以及政府驻地区位不佳等问题，背后深层次原因是行政区经济。未来优化策略应以体制机制创新为本，必要时再进行区划结构调整。在这个过程中，应发挥国家层面的顶层设计和总体规划作用，健全完善行政区划调整绩效评估，通过立法提升行政区划管理的权威性与严肃性，同时加强行政区划的智库建设和学科建设，为决策科学化奠定基础。
关键词：中心城市；行政区划；高质量发展
一、优化中心城市内部行政区划结构的重要意义
行政区划作为国家治理的重要组成部分和行政资源的空间组织载体，是资源优化配置的重要手段，决定社会经济运行的交易成本和治理效率。党和国家高度重视行政区划设置工作。习近平总书记强调，“行政区划本身也是一种重要资源，用得好就是推动区域协同发展的更大优势，用不好也可能成为掣肘。”党的十八届三中全会将优化行政区划设置作为全面深化改革的重要工作部署推动。中央全面深化改革委员会第二十六次会议审议通过《关于加强和改进行政区划工作的意见》（以下简称《意见》），为行政区划结构调整和发挥作用提出新的要求，要加强战略性、系统性、前瞻性研究，组织研究拟定行政区划总体规划思路，提升行政区划设置的科学性、规范性、有效性，确保行政区划设置和调整同国家发展战略、经济社会发展、国防建设需要相适应。
中心城市是国家发展的主要增长极，中心城市内部行政区划结构优化对于加快形成经济持续增长新引擎具有重要意义。新中国成立以来，我国中心城市行政区划结构几经演变，适应了国家不同时期发展的需要，对于贯彻落实国家发展战略作出了重要贡献，但还存在一些待解决的问题，距离高质量发展目标尚有一定差距。随着中国特色社会主义进入新时代，经济社会迈向新发展阶段，解决这些问题是适应新发展理念，支撑新发展格局，实现高质量发展、高效能治理、高品质生活的必然要求。
中心城市内部行政区划结构优化有助于完善中心城市内部空间结构，提升中心城市和城市群承载能力，促进高质量发展格局形成。当前我国部分中心城市的带动作用因承载力不足而受到制约。从城市内部行政区划结构调整入手，推进分区优化、功能区和行政区整合和经济强镇职能提升，将有助于解决老城区区划碎片化、发展空间局促、郊县强镇经济活力不足等问题，提高中心城市和城市群要素集聚能力和综合承载力，服务区域协调发展、新型城镇化和乡村振兴战略，助力高质量发展。
中心城市内部行政区划结构优化有助于理顺城市辖区间治理关系，推进城市治理体系和治理能力现代化建设，助力高效能治理落地。我国部分中心城市内部治理低效，协同效应尚未凸显。通过优化行政区划结构，适时推进中心城区建制整合、明确边界地带权责关系等，将有助于解决中心城市行政区边界交错和规模悬殊问题，推进城市治理体系和治理能力现代化建设，服务新型城镇化战略和城乡协调发展，助力高效能治理。
中心城市内部行政区划结构优化有助于完善公共服务和生态空间，增强人民群众幸福感、获得感、安全感，服务高品质生活形成。我国部分中心城市综合服务功能滞后，公共资源配给不均衡，人居环境有待改善。中心城市内部通过行政边界重组、政府驻地优化和市区空间合理配置，有助于引导教育、医疗等优质资源均衡布局，提升城市公共服务整体水平和均衡程度，更好地协调生态、生产和生活空间发展，落实新型城镇化战略要求，助力高品质生活。
二、当前中心城市内部行政区划结构存在的问题
考虑到直辖市特殊性，本文所涉及的中心城市特指直辖市之外的省会城市、计划单列市和苏州、无锡、温州、泉州四个经济实力雄厚且具有代表性的地级市，共计36个城市。中心城市内部行政区划结构包括横向政区间和纵向层级间关系，本文特指中心城市内部区县层级政区间的关系。通过对以上36个中心城市的书面调研、在线访谈及实地调研，总结现实中暴露出来的突出问题，剖析底层逻辑，为提出优化路径提供基础依据。
（一）问题表征：区划框架不适应新时代发展需求
一是部分城市的老城区存在“规模小数量多”的碎片化现象以及边界交错问题，妨碍了高效能治理。在“行政区经济”作用下，区划碎片化导致辖区之间各自为政，对统筹发展老城区主导功能、保护历史文化名城以及降低行政成本都有不利影响，区划边界复杂交错则会引发交叉管理难题。
二是市辖区规模悬殊不利于行政区间的要素资源互补和区域均衡发展。当前有13个中心城市最大市辖区是最小市辖区的20倍以上。规模小的老城区经济开发程度较高，有发展资源和品牌，但缺乏发展空间；而规模大的新城区有发展空间，却没有发展资源和动力。
三是中心城区空间受限制约了城市的引领带动作用。部分中心城市市辖区面积偏小，发展空间受限，制约了城市做大做强，难以更好发挥对周边地区的引领带动作用。根据23个中心城市反馈的书面调研显示，13个城市反映存在中心城区空间受限的问题。一些城市通过撤县（市）设区解决发展空间问题，但存在“名不符实”的现象，即某些郊区新设市辖区在城镇人口密度、产业结构、建成区面貌等方面都与老城区的市辖区存在较大差距，虽具有市辖区建制的通名，却依然呈现出大农村格局，城市空间景观特征并不明显，容易带来认识上的混乱。另外，过度扩张会弱化高质量发展的动力，也会导致中心城市与周边地区经济总量差距拉大，不利于地区间均衡发展。
四是行政区与功能区体制摩擦弱化发展动力。在已反馈的23个中心城市的书面调研报告中，大连、南宁等9个城市反映在实际工作中存在行政区与功能区体制摩擦问题。
五是政府驻地区位不佳难以优化资源配置。在36个中心城市中，有广州、石家庄、兰州等9个城市省政府与市政府驻地在同一个市辖区，行政中心与经济中心空间重叠，加剧了中心城区资源紧张和“大城市病”问题，也不利于带动新区发展。在政府驻地搬迁实践中，也存在由于搬迁过远而不成功的例子。
六是郊区县市行政建制与经济发展不匹配。郊区县市下属特大镇的经济得到迅速发展，但还停留于乡镇建制，不利于激活经济发展的潜力。撤镇设市是出路之一，但容易激化与所在县（市）的矛盾且不能避免切块设市利益分割的弊端。
（二）体制逻辑：行政区经济
中心城市内部行政区划结构问题的背后逻辑是“行政区经济”。即地方政府出于确保本地发展、就业与社会稳定的考虑，以及偏重经济与财政指标的官员晋升锦标赛机制，导致形成各自为政的地方经济体系。“行政区经济”衍生的负面效应并非中心城市所独有，而是广泛存在于我国各种类型与层级的行政区。只是中心城市矛盾更加突出，因而“行政区经济”所引发的负面效应更加凸显。
地方政府为了维护自身利益，热衷于调整行政区划，中心城市行政区划内部结构存在的问题往往都源于“行政区经济”。其一，地方政府积极推动兼并重组，特别是扩大城市型政区的管辖范围，试图把市场化产生的效益在行政区经济的框架中内在化，这产生了频繁调整行政区划的动力。其二，地方政府也热衷于撤县（市）设区、撤县设市以及撤乡设镇，在城市迅速扩张过程中把郊区农业用地逐步改造为城市建设用地，以实现经济增长的目的。其三，当行政区划调整需求不能满足时，地方政府通过设立各类经济功能区等方式来满足发展地方经济的需要，这不可避免导致了行政区与功能区关系复杂化。其四，“行政区经济”运行逻辑的客观存在导致小而多的老城区之间缺乏协作治理的内在动力，跨行政区公共服务统筹协调困难，并引发边界交错地带交叉管理难题。其五，“行政区经济”的刚性约束也妨碍了规模悬殊的市辖区之间优势资源交流与要素互补，难以实现市场经济环境下的资源最优配置，催生空间公平问题。其六，“行政区经济”的存在还意味着行政中心与经济中心具有很强的同构性，导致地方政府有着极强的政府驻地迁移动机，更激化了郊县与经济强镇以及功能区与行政区之间的矛盾冲突。
（三）问题根源：政府体制机制改革相对滞后
市场配置资源的体系已经建立。但由于行政配置资源的路径依赖性强大，政府体制机制改革相对滞后，中心城市政府这双“有形的手”在经济发展过程中依然发挥着巨大的影响力。这是“行政区经济”现象长期存在的根本原因，也是中心城市内部行政区划结构问题存在的核心症结所在。
行政配置资源的逻辑决定了行政区划具备资源配置功能，并导致地方政府倾向于通过行政区划调整而不是地区间横向跨界合作解决跨区域的公共事务或资源流动阻碍等空间治理问题。中心城市内部行政区划结构调整的作用路径主要可以归纳为两个：一是通过隶属关系变动、区界重组等类型的行政区划调整，重塑政区间的空间范围。二是通过改变政区类型或政区等级重构资源要素的层级配置。譬如，县通过撤县设市成为县级市，县（县级市）通过撤县设区成为副省级城市的市辖区，经济强镇通过撤镇设市成为县级市。
中心城市内部空间结构问题表面上是现有行政区划框架不适应经济社会高质量发展的问题，实质上是体制机制改革滞后与市场化改革深化的冲突，行政区划调整只能短期缓解问题而难以解决长远问题，只能治标而无法治本。
三、中心城市内部行政区划结构优化思路
针对存在的问题，中心城市在过去几十年间积极探索行政区划结构调整，涌现了诸多有效做法和模式，取得了良好的效益，也积累了丰富的经验。从调整目标来看，中心城市的行政区划调整不仅要有利于地方发展，更要契合中央总体空间布局与国家重大发展战略。从核心任务来看，虽然中心城市行政区划调整的目标各异，但总体而言是以经济发展、职能转变、城市治理以及生态环境的新发展理念为基准，统筹推进“五位一体”总体布局，注重优化城市空间经济结构，推动区域资源要素跨界流动，助推基本公共服务共建共享，协调老城区发展与保护。从实施手段来看，中心城市区划调整的有序开展是一个涉及多部门的系统工程，若不跨部门协作、积极协调各方利益，则很容易出现政治与社会风险。从决策过程来看，行政区划调整需要结合跨学科理论基础以及地方实情进行科学论证，降低社会风险。
优化中心城市内部行政区划结构，形成符合经济发展高质量、社会治理高效能、人民生活高品质的中心城市内部行政区划体系，是未来一段时期中心城市行政区划结构优化的主要目标。在优化过程中，要注意统筹经济发展、政治考量和人民需求，统筹方案科学性和地方适宜性，统筹地方利益与全局利益，统筹当下需求与长远发展，统筹区划结构调整与机制体制改革。要以体制机制创新为本，必要时再进行区划结构调整，与中央全面深化改革委员会在《意见》中提出的坚持行政区划保持总体稳定的基调保持一致。
（一）多措并举推动中心城区建制整合，提升城市治理效能
针对老城区碎片化问题，应优先推进体制机制整合。对老城区历史人文名城保护、城市空间与产业发展规划等具体任务可探索建立专门的市级协调机构，通过统筹发展提升整体治理绩效。同时，以提高基层治理能力为导向，重点推动老城区府际协作，通过基层社会治理机制改革来缓和体制摩擦。对于弊端日渐明显、矛盾突出的城市，如果机制协调无法缓解碎片化问题，则在科学论证的基础上，推进老城区合并，形成人口、面积规模适度，城市环境风貌和空间功能相对统一的城市核心区。在决定市辖区撤并后，则应充分做好风险防控预案和配套政策。同时着力提升基层治理能力，适应市辖区撤并后带来的管理幅度扩大。还要在统筹学区、社保待遇、财税政策、生态保护、历史文化维护等方面做好配套政策支持。
（二）加快明确边界交错地带权责关系，化解管理缺失难题
按照政区归属与管理权属相统一的原则推动“插花地”优化调整。对于历史遗留的行政边界不清问题，应及时与当地民政部门沟通，协调好各方利益关系，凝聚最大共识，妥善完成行政区域界线的勘定工作。对于大型基础设施分割所形成的交叉管辖区，应强化政府间的沟通与协调，优先通过转变政府职能与创新行政管理等方式，确保公共服务的有效供给。对于“飞地”，应在妥善协调各方利益的基础上，优化其属地化管理，促进“飞地”融入周边发展。
（三）因地制宜推进中心城区区界重组，助推区域协同发展
妥善解决老城区与新城区在发展空间和发展动力之间的错配问题，提升城市治理效能。其一，适度推进近郊型市辖区与毗邻中心城区区界重组。近郊型市辖区经过多年发展，多数已经与中心城市辖区融合在一起，建议通过市辖区拆分、合并、边界调整等方式，综合考虑常住人口、管理幅度、政区形态等因素，优化调整辖区规模和边界。其二，适时推动远郊型市辖区与近郊型市辖区及中心城市辖区优化重组。远郊型市辖区通常还存在大量的农业与农村，重点探索市—区放权和行政管理体制改革。
（四）稳慎有序提升中心城市发展空间，增强综合承载能力
中心城市市辖区的空间扩张会在一定程度上解决发展空间不足问题，但也会弱化内涵式高质量发展动力，不利于自然生态与耕地保护。因此，中心城市市辖区拓展空间的总基调应该是从严从紧，优先通过市区内部空间挖潜和提高城市管理服务能力来提高城市综合承载力，撤县（市）设区是次优选择，要严格把关，使新设区名副其实。可以考虑借鉴历史经验，对县的行政区划设置进行较彻底的改革，进行县分等而不必撤县设区或设市，对于发展水平高和潜力大的县进行升等扩权，激发经济发展活力。对于西部地区的中心城市，鉴于其生态环境脆弱性，中心城区扩张应该更加慎重。
（五）妥善处理功能区与行政区摩擦，实现城市高质量发展
中心城市内普遍存在功能区与行政区的体制摩擦，应根据实际情况分类妥善处理。对于尚处于发展初期并以基础设施建设与生产为主的开发区，应提升授权稳定性，尽快落实其经济管理权限，推动功能区高质量发展。对于已从生产主导发展成为生产、生活与生态协同的综合性开发区，应依据发展阶段以及与行政区的融合程度授予其更多社会治理与公共服务管理权限，缓解功能区与行政区体制摩擦。同时建议将功能区作为准行政区纳入行政区划管理体系中。对于授权和机制建设难以缓解功能区与行政区矛盾的情况，或者功能区已经处于成熟发展阶段，以至于自身不再具备存在合理性的情况，建议推进功能区建政或“政区合并”，彻底解决功能区在政策实施与法律执行过程中的合法性困境与模糊行政问题。
（六）适时适当优化政府驻地空间区位，优化区域资源配置
原则上，不鼓励政府驻地搬迁，主基调是从严控制政府驻地迁移，并因城施策，分门别类推进政府驻地优化。对于符合刚性要求的驻地搬迁，即因自然灾害、办公设施老化、办公大楼年久失修、历史文化名城保护等客观原因确需政府驻地搬迁的情形，应在核实确认的前提下，制定科学合理的迁移方案，有序实施。对于以空间优化为目标的柔性搬迁需求，则需要在严谨论证和利弊权衡的基础上再做决策。对于因城市发展与新区建设等原因而产生的搬迁需求，应以便于提供公共服务、优化资源配置以及助推区域均衡发展为导向，以地方财政实力为保障，在科学论证基础上，平稳有序做好驻地迁移工作。
（七）探索推进经济强镇行政体制改革，激发经济发展活力
撤镇设市的综合效应尚待研究和明确，因而经济强镇的改革方向应该在扩权的基础上继续探索。根据经济强镇的特性因地制宜地分类推进行政体制改革，激发经济发展活力。对于县政府所在的城关镇，通过“撤镇设市”的方式扩大行政权限并不现实，强镇扩权或设立街道办事处（县下设街道办事处正在试点）的方式可能更加契合实际。对于远离县政府所在地并位于边界地区的特大镇，可以考虑通过设立“县级市”的方式充分释放特大镇的经济活力，形成新的区域经济增长点。但应在继续体制改革探索的基础上慎重推进，严格把关，成熟一个设立一个，力求在助推区域协同发展的前提下调动基层政区的发展积极性。
四、优化中心城市内部行政区划结构的建议
在行政区划保持总体稳定的前提下，有序推进中心城市内部行政区划结构优化。当务之急是加强党对行政区划的统一领导和顶层设计，完善行政区划调整的程序和绩效评估，制定城市型政区设置标准，推动功能区纳入准行政区清单管理，探索构建功能性跨界协作机制。从长计议，要立足于提高行政区划的规范性、有效性和科学性，推进行政区划立法进程，夯实行政区划的理论基础和人才基础，强化行政区划的应用研究与智库建设，形成产学研一体化的行政区划工作支撑体系。
（一）加强党对行政区划工作集中统一领导，严格行政区划调整办理程序
坚持党对行政区划调整工作的领导，一手抓当前，一手抓长远，有序促进行政区划调整的规范化和制度化。建立民政部门牵头、多部门联动协同的行政区划调整工作机制，贯穿调整前论证、调整中协调、调整后评估的全过程。在《行政区划管理条例》与《行政区划管理条例实施办法》指导下，制定出台行政区划调整的工作程序，把事前科学论证、事中风险防控和事后效果评估作为行政区划调整工作的必需环节，坚持程序正义，确保区划调整的必要性、合理性和可行性。
（二）做好中心城市行政区划总体规划编制，促进行政区划布局结构协调均衡
在服务于国家高质量发展和服从全国行政区划总体格局的基础上，面向全国新型城镇化总体布局，有效衔接国土空间规划、主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划，制定中心城市行政区划的总体规划，对中心城市行政区划设置和调整进行战略性、系统性、前瞻性谋划，优化中心城市内部空间结构，促进行政区划布局结构协调均衡。
（三）科学制定城市型政区设置标准体系，推动功能区纳入准行政区清单管理
城市型政区设置标准缺失是当前中心城市内部行政区划结构调整缺乏依据的重要原因。未来应以人口规模结构、经济社会发展水平、城镇化程度、资源环境承载能力、国土空间开发利用状况、基础设施建设状况、治理能力和基本公共服务能力等指标为依据，加快市、市辖区设立标准的制定。以经济社会和城镇化发展水平、城镇体系和乡镇布局、人口规模和资源环境等情况为依据，督促省、自治区、直辖市人民政府按照党中央《意见》继续完善镇、街道的设立标准。对于未被列入正式行政区划体系但具有经济社会管理职能的经济功能区，探索建立准行政区管理机制，弱化中心城市内部体制摩擦。与功能区业务主管部门沟通，选择功能区问题反映突出的中心城市作为准行政区管理试点城市，不断总结经验，提高中心城市治理效能。
（四）探索构建功能性跨界协作机制，助推中心城市内部区县协同发展
在保持中心城市内部行政区划结构相对稳定的前提下，缓解行政区经济弊端的一个替代性思路是建立有效的跨界协作机制。应通过倡导科学的政绩观，弱化区县间经济规模或增长率指标攀比现象，强调高质量发展，倡导合作共赢，实现“1+1>2”的共同富裕。针对“行政区经济”引发的各自为政与协作动力不足问题，建议以36个中心城市为试点，探索构建以基础设施、公共交通、生态环境等公共服务功能为导向，以地方政府为核心，多元主体共同参与的跨政区治理体系，建立权责一致的跨政区协作机构和争端解决机制。
（五）强化行政区划理论与应用研究，支持高校院所行政区划学科与智库建设
针对行政区划理论基础薄弱的问题，加强对行政区划科学性与规律性的探索，为具有重大意义与长远影响的行政区划改革提供坚实的理论支撑。一是聚焦行政区划基本要素研究，夯实行政区划的学科基础。二是聚焦行政区划的演化动因与核心机制研究，理清政区格局、要素与体制之间的复杂关联。三是聚焦行政区划调整的综合效应研究，宏观与微观、定性与定量相结合，为行政区划改革的前期论证与后期评估提供科学依据。四是推动在高等教育学科体系中专门设置行政区划学科或交叉学科，强化专业性、复合型行政区划人才的培养。此外，鼓励发展行政区划专业咨询机构等第三方智库，持续开展跨学科应用研究。搭建专业智库、政府决策以及高校学术研究之间的桥梁，坚持理论联系实际的理念，注重从历史文化中汲取智慧，既着眼党和国家当下所想所急，又着眼党和国家未来所需所谋，不断提升指导行政区划改革实践的决策咨询能力。
（六）健全完善行政区划调整绩效评估，提升行政区划管理的权威性与严肃性
开展调整绩效评估是区划调整工作程序中不可或缺的一个环节。要坚持“五位一体”总体布局，近中远期相结合，全面动态评估行政区划调整的效果，强化历史地名文化保护与传承，不断改善行政区划调整的效益。把区划调整的绩效评估与地方工作业绩考核衔接，为区划调整工作的开展提供组织保障。推进行政区划立法进程，提升行政区划变更审批的法定性、权威性、严肃性。尽快研究出台《行政区划设置规划编制办法》和相关标准技术流程，完善地方行政区划设置法律、程序与技术，并与城市型政区设置标准共同形成完整体系。此外，还应厘清行政区划设置规划与地方国土空间规划、国民经济社会五年发展规划等的分工协作关系，保证规划目标的一致性。
转自微信公众号“中国行政区划研究中心”
