县域治理 | 刘威、徐明琨：“城乡”作为一个治理单元：城乡共治的理论争辩与中国实践
作者简介：刘威，吉林大学哲学社会学院社会学系教授、博士生导师，吉林大学东北振兴发展研究院副院长；徐明琨，吉林大学哲学社会学院社会学系博士研究生。
文献来源：《学习与探索》2022年第11期。
摘要：与西欧城乡分立的传统不同，中国的城乡关系始终处于一种“粘连状态”，城市与周围的乡村被归为同一个治理单元，城乡双轨一体、“家—国—天下”贯通的治理智慧不仅超越了经济中心、物质主义的单一偏向，也超越了传统—现代、内生—外发、官—民的二元关系。因此，需要将“治理”带回城乡关系分析的中心，将城乡融合从经济要素的生产逻辑转换到社会生活的治理逻辑，处理好“共治与自治”的关系，警惕乡村建设成为城市治理“镜像”；处理好“动与不动”的关系，避免一味求“动”的建设性破坏；处理好“融合与边界”的关系，为权力、资本下乡设置准入门槛和保护性壁垒。
关键词：城乡融合；城乡治理共同体；社会共生；城乡边界
随着城市化进程加快，乡村面临空心化、老龄化等问题，为促进城乡融合发展，我国不断探索调整城乡政策，推动城乡治理走向融合共生。受马克思主义城乡融合思想以及二元经济模型的影响，我国将促进城乡融合发展的重心放在发展生产力上，即通过缩小城乡在经济增长和生产要素上的差距，推动城乡融合进程。以往的城乡融合理论和实践将视角聚焦于看得见、见效快的经济维度，不同程度地忽视了社会生活、价值观念层面的共生共治，特别是对城乡之间的社会基础差异认识不足，使城乡发展带有明显的城市偏向和物质本位特征。在新型城镇化和乡村振兴快速推进的今天，我们需要将“治理”带回城乡关系分析的中心，转换城乡融合的实践逻辑，从经济要素融合的生产逻辑转换到社会生活共生的治理逻辑，从针对“角落里”的“小治理”转向针对“衔接处”的“大治理”，寻求城乡联结与团结的内生动力，形成既充满活力又安定有序的新型城乡共同体。
一、被遗忘的“治理”：城乡关系的西学争辩与共同体寻求
在人类发展史上，“我们越往前追溯历史，个人就越表现为不独立，从属于一个较大的整体”。柏拉图、亚里士多德、西塞罗都认为，所有的共同体均为了某种善而建立，“我们天生拥有一种与我们的同胞过社会生活的倾向，由此整个人类结成团体和共同体”。在传统农业社会，群己关系和城乡关系呈现出互嵌杂糅的共同体形态。但资本主义经济出现后，工业和人口逐渐汇聚于城市，传统的城乡一体开始瓦解，逐渐走向分离与对立。在资本主义国家城乡矛盾凸显的背景下，西方思想家围绕城乡关系调适，不断追寻城乡共同体的理想图景，试图通过城乡共同发展来破除二元对立局面。
（一）城乡共同体的理想图景与理论想象
文艺复兴时期，托马斯·莫尔提出了“城乡一体化”的乌托邦设想，将其视为未来城乡关系的理想状态，即城乡在劳动分工、空间规划、产业布局等方面高度融合。19世纪初期，资本主义快速发展使西方国家的城乡差距急剧拉大，城市和乡村在人口、资源、空间等方面的矛盾日益尖锐。在此背景下，空想社会主义者将消除城乡对立纳入未来社会的蓝图规划。欧文设想把城市和乡村、工业和农业结合起来，在“公社”中将城乡交融为一个和谐整体，“公社”既有城市的现代设施，也有农村的自然景色；傅立叶则强调城乡社会的无差异化，是在劳动分工、学校教育等方面平等的空间集群。
马克思、恩格斯的城乡关系思想源自对空想社会主义的批判继承。马克思从人类发展总体历程出发，指出在“自由人联合体”的“真正的共同体”中，个人才能占有自己的本质，获得全面发展机会，最终获得真正的自由。为了建构“真正的共同体”，马克思、恩格斯指出：“消灭城乡之间的对立，是共同体的首要条件之一”。马克思、恩格斯沿着城乡从分离到融合的思想路线前进，将城乡关系的演变趋势勾勒为乡村孕育城市——城乡分离——城乡对立——城市统治乡村——城乡高度耦合——城乡融合一体化的发展进程。城乡分离与对立格局是由资本主义生产力和生产关系决定的，这是马克思、恩格斯城乡共同体思想的基本逻辑。城乡差距过大、经济畸形发展、劳动分工固定化、乡村日渐衰落等城乡对立困境，可以通过发展生产力，筑牢城乡物质基础予以消解。
思想先贤们描绘的城乡共同体理想图景，虽然历经由来已久的理论争辩和观念交锋，但已经成为城乡关系研究的共识。霍华德的“田园城市”构想就是这一理想图景的现实设计和空间规划，他试图将城市和乡村的区位优势融入“田园城市”之中。本质上，“田园城市”是为了改变城乡分离形态而提出的城市规划设想。西方学界通过反思城乡关系，将消除城乡对立、构建城乡共同体作为城乡关系演变的终极指向。
（二）城乡共同体的经济偏向及二元背离
尽管城乡共同体始终是城乡关系分析的落脚点，众多学者从产业分工、生产效率、地理空间等不同角度探索实现路径，但开出的“药方”不尽相同。其中，“二元经济”模型在城乡关系研究中具有里程碑意义。
经济学家刘易斯建构了发展中国家城乡关系的“二元经济”结构模型，即在资本和资源匮乏的发展中国家同时存在着农村以传统生产方式为主的农业部门和城市以制造业为主的现代化部门。从生产率和劳动供给来看，现代化部门的劳动边际效率远高于农业部门，因此农业剩余劳动力会由农业部门向工业部门转移。农业部门剩余劳动力的“非农化”转移促使二元经济结构逐步消减，社会经济进入稳定增长阶段。
费景汉和拉尼斯注意到了工业和农业平衡增长对避免经济增长趋于停滞的重要意义，完善了农业剩余劳动力转移的“二元经济”范式。他们将农业剩余劳动力分为两个部分，一部分是不增加农业总产出，但边际产出为零的人；另一部分是不增加农业总剩余的人，虽然其边际产出不为零，但难以满足自身的消费需要。在对农业剩余劳动力细化分类的基础上，费景汉和拉尼斯提出了工农劳动力转移的三个历史阶段：边际劳动生产率为零的农业人口向工业部门转移；边际产出不为零的农业人口向工业部门转移，引起农产品价格上涨而导致工业部门的成本增加；在劳动力配置上，农业部门与工业部门产生竞争。
在古典主义框架下，刘易斯—费景汉—拉尼斯模型成为分析二元经济的经典模型。基于对此模型的批判反思，乔根森主张在新古典主义的框架内探讨工业和农业的发展问题。他认为农业部门不存在边际劳动生产率等于零或小于零的剩余劳动，而农业剩余的存在会促使部分劳动力向工业部门转移，劳动力转移规模与农业剩余规模相关，即农业剩余是劳动力转移的前提条件。消费结构的变化则是促使劳动力从农村转移到城市的重要因素，有限的粮食需求和日益扩大的工业品需求使农业人口逐步进入城市工业部门。
发展经济学在研究城乡关系时，预设了城乡之间存在着天然差距，但经济至上的解释逻辑没有透析城乡差距的生成根源，也无法提供缩小城乡差距的科学方案。在“二元经济”模型中，其内在设想的良性循环是从“二元经济”向“一元经济”过渡，但在现实中，城乡一元局面并未如理论预期般真正实现，相反城乡差距呈扩大趋势。
二战后的德国在巴伐利亚州进行城乡等值化实验，通过土地整理、村庄革新等一系列政策来缩小城乡差距，使“农村与城市生活不同类但等值”“在农村生活，并不代表可以降低生活质量”，使城乡经济平衡发展。1961年，芒福德主张建立一种新的城乡经济体系，将分散的城市重新有机组合，在区域内部形成城乡发展统一体，促进区域整体平衡发展。麦基通过对亚洲地区的实证研究发现，城乡之间存在着有别于西方城市化的一种独特发展类型——Desakota。随着人口集聚和经济社会活动的集中，在Desakota区域，农业与非农业活动高度混合，城市与乡村的界限逐渐模糊，因此形成了一种城乡功能重叠的组团式城乡发展模式。沙里宁则主张通过调整城市布局结构来解决城市发展问题。他将人类活动分为经常的“日常活动”和不经常的“偶然活动”，遵循“日常活动”集中布置和“偶然活动”分散布置的原则，将城市功能进行有机疏散，实现城乡功能的充分整合。
如上言之，城乡关系演变与社会生产力及生产关系的变革有着密切联系，城乡最终会在生产力高度发达之时走向统一和融合。城乡共同体的西学探索在一定程度上反思了“城市中心主义”发展观，政府和学界开始以一种整体性视角对城乡统筹规划。但上述城乡关系分析将重心放在劳动分工、空间规划、生产效率等方面，将经济、空间、功能视为分析城乡关系的核心要素，却忽视了社会文化要素的作用。
二、找回“治理”：从经济本位到社会共生的城乡共同体
城乡融合是全方位融合，包括生产要素、基础设施、公共服务、社会治理诸方面，但经典城乡融合理论在发展主义支配下，呈现出城市偏向和经济至上的显著特点，将注意力集中于经济要素与功能维度，社会治理向度成为被“遗忘”的角落。我们需要将“治理”带回城乡关系分析的中心，以整体性协同视角去重新拓展城乡发展之路，搭建城乡共治共享的桥梁和纽带，使城乡关系走向共生共治。
（一）“社会治理”维度在城乡融合中的缺席
长期以来，城乡关系分析带有明显的城市偏向，一些研究者通过反思二元经济范式，开始强调城乡关系的整体性，意识到城乡统筹规划的重要意义。随着城乡关系讨论的深入，城乡融合思想开始占据城乡关系分析的中心。从城乡融合实践维度看，经济协同发展、空间合理规划、资源和功能有效配置等措施长期成为主流话语，而城乡社会生活的“配套”治理却不同程度地被忽略了。
从经济学、地理学和城市规划学的视角来看，城乡生产力高度发达和空间规划布局合理是城乡融合的决定性因素，因而上述分析侧重于城乡生产力的平衡性和空间布局的合理性。受到马克思主义城乡融合思想的影响，一些学者一方面将城乡共同体视为未来城乡关系的发展方向，另一方面却用经济决定论指导城乡融合理论与实践，即把提高乡村生产力、更新技术设备和提高产能效率作为城乡融合的中心议题。村民的日常生活本应是乡村治理的重要命题，但生产本位的讨论忽略了乡村的生活本位特征。因此，笔者将重新审视社会治理的价值使命，把构建城乡治理共同体放到城乡融合发展的关键位置。
物质导向和经济中心的惯性思维的支配和延续，使实务界和理论界没有将视线拓展至社会生活层面，没有将“治理”置于城乡融合框架的中心位置。甚至可以说，城乡社会生活和观念惯习的迥异没有得到足够的重视，导致城乡共同体的理想图景未能完全在社会场景中充分体现。城乡融合是城乡之间相互作用、彼此制约、普遍联系的互动关系，是城乡关系诸要素的合作共存。经济协同发展和空间科学配置能够直接展现城乡融合的效果，但我们必须看到，城乡融合发展是一项复杂的系统工程，需要适当引入社会治理维度的分析。城乡融合不仅是经济生产等工具理性要素的协同推进，更是社会生活等价值理性要素的调适革新。
从具体表现来看，发展主义主导下的城乡经济融合，是一种物质表象的形式融合：其一，片面地强调经济的主导地位，假定只要城乡生产力差距缩小，经济发展同步，城乡融合就会自然实现，在某种程度上忽视了城乡互动的社会基础。其二，一些学者认为城乡融合的关键在于生产要素的融合，其他社会要素仅是生产融合的附属物，而实际上，城乡社会差异带来治理逻辑分殊，导致城乡关系在经济一体化发展的同时，社会鸿沟凸显。其三，虽然少数学者提倡城乡协同治理，但基本是移植城市治理理念和模式，按照城市治理路径来治理乡村，忽略了乡村治理的特殊性和自主性，导致所谓现代治理模式在乡村社会的悬浮化乃至水土不服。
（二）以城乡社会共治吸纳全要素融合
从社会治理出发构建城乡共同体，既是时代赋予的重要任务，也是社会转型的大势所趋，更是城乡融合的必由之路。在城乡融合的实践探索中，城乡的共同性和差异性逐渐被学者所关注。作为一种复杂系统的治理共同体，其在城乡发展中的显著特征便是承认差异、包容多样，尊重城市和乡村各自内生的社会异质属性，用社会文化的多元视角替代经济至上的单一维度。
城乡治理共同体倡导整体性治理，即以社会治理为纽带，推动城乡共建共治共享，实现城乡“各美其美、美美与共”。治理共同体既是一种社会动员和居民参与架构，更是一种社会团结和共识凝聚机制。在治理共同体中，城乡通过发动和聚合各类群体，共同参与乡村振兴和城乡建设，增强城乡关系的互动性和社会性，形成人人参与的共治图景；通过团结不同利益主体，达成治理共识来增强城乡公共性，实现人人尽责的共治理想。
在中国历史语境中，城乡共治的生成与变迁体现了国家在“现身”和“隐身”之间摆荡、社会从微弱存在到快速成长的政治意涵。在小农经济社会中，城市在生存物资上依靠乡村，乡村在政权建设上辅助城市，二者联系紧密。近代以来，国家陷入存亡危机，治理能力羸弱，买办资本主义和外来帝国主义大肆掠夺乡村资源，城乡交流出现阻滞和中断，传统的城乡共同体日渐式微。新中国建立后，在国家总体性调控下，城乡互动发展加强，但城市化的突飞猛进使城市发展汲取乡村资源、乡村发展依赖城市辐射，在治理层面呈现二元分治局面。为了扭转困局，党和国家推出以城带乡、城乡统筹的一系列举措，国家“在场”愈加显性化。党的十八大以来，为了缓解城乡矛盾，我国开始积极探索城乡融合，重塑城乡共同体，倡导多元社会力量参与，共同扶贫脱贫、振兴乡村。
面对日益复杂的利益格局和矛盾冲突，城乡共同体的构建需要让“治理”成为一种表达机制和参与载体，在社会中推动形成有序参与、民主协商、协同共治的生态，即在“治理吸纳社会”的场景中重塑城乡关系。建设城乡共同体，我们需要将“治理”植入城乡互动过程，以城乡协同共治来推动城乡融合进程。推动城乡协同共治，不是城市治理经验向乡村的简单移植，不是依照城市治理路径来治理乡村，更不是以村社自治之名推动城乡治理各行其道，而是城市与乡村两种治理形态从“对立分离”向“互补共生”转化，推进新型城镇化和乡村振兴的双向共赢。
三、城乡共治的中国传统：“城乡”作为一个治理单元
相较于西方，中国现代意义的商品经济发展较晚，由此城乡共同体传统更加源远流长。在西周，“国一般可以等同于城市，野则是由城邑和乡村共同组成；分封到各处的卿大夫往往是以采邑为中心，统辖若干村落，形成一个城乡共同体。”悠久的共同体传统使中国传统城乡关系呈现出城乡间的一致性与连续性特征。它依靠政治上的皇权与绅权和文化上的礼治，即从上至下的双轨政治和从下至上的“家”纽带将城与乡紧密地连结在一起，形成“城乡”共治单元。
（一）“城乡”作为一个治理单元
中国传统的城乡边界是互渗的、城乡关系是连续的，城乡社会的内在逻辑高度整合。城与乡不仅在人员、物资、生产生活等方面交流密切，更同属于一个治理单位。正如马克思所说：“亚细亚的历史是城市和乡村的一种无差别的统一”，在以小农经济为基础的传统社会中，中国城市与乡村仅是封建社会结构一元化体系中的两块聚落而已。城乡不仅在经济结构上高度一元化，在政治制度和文化习俗方面也具有一致性，“直至十九世纪……尤其在社会文化方面，城乡之间并没有明显的差异和鲜明的对照”。就行政治理体系而言，城市与周围的乡村构成一个相对于中央的“地方”，乡村和城市在中央集权体制下被归为同一个治理单位。
牟复礼认为，中国社会不像西方社会那样城乡之间存在尖锐的对立而是表现出连续性。对这种连续统一体的城乡关系，费孝通先生形象地描述为“相成相克”。城乡本是相关的一体，城乡相互需要、相互补充。在小农经济中，城市和乡村“相成”的关键是“农工一体”的农家经营模式，它也导致乡村在政治上依附城市，而在经济上制约城市（即“相克”）。
正如孟子所说：“无君子莫治野人，无野人莫养君子”，中国城乡的内在延续性滋生了“相成相克”的嵌合关系。它脱胎于悠久的城乡共同体传统，也进一步巩固了城乡共治的稳定结构。在实践中，传统城乡共治的本质特征是地方体系和城乡体系的合二为一，整个国家是一个“城乡社会”的有机治理体系。与西欧城乡分立的传统不同，中国的城乡关系始终处于一种“粘连状态”。在郡县制下，地方官僚和民间权威借助于地方管辖权，统筹城市和周围乡村，使城市领导、聚拢乡村，乡村臣服、供养城市。
（二）双轨一体的城乡共治制度
费孝通先生认为中国的封建社会权力构成一方面是自上而下的皇权，另一方面是自下而上的绅权和族权，二者互相作用，形成了“皇帝无为而天下治”的双轨制治理模式。双轨制而“天下治”隐喻着城乡共同体的关系结构，“城乡”不仅构成一个完整的治理单元，而且在治理形态上，表面上的双轨治理体系，其实质是一体的，它将官民、政社紧密地统合起来，使城乡有机结合。所谓“皇权不下县”是指以皇权为核心的官僚体系只延伸到县一级，但“皇权不下县”并不意味着皇权丧失了对县以下社会的控制权。乡村只在形式上游离于国家权力体系之外，实质上深受依附于皇权体系的绅权和族权的浸染、支配。
在更为广阔的社会生活中，官僚制与科举制互相贯通，把国家治理触角延伸至乡村。科举制将社会精英纳入皇权的统治体系中，即便因科举失利而无法进入正式官僚体系，但参与科举考试而获得功名的士绅在乡村具有特殊影响力，并成为乡村的实际统治者。作为国家代理人的士绅阶层在城乡交流过程中扮演着重要角色，使城乡在政治、经济和文化上来往密切。儒家的重农抑商传统使官宦士绅重视土地，生活在城市的官宦士绅大多在乡村占有一定的土地，这在客观上强化了城市与乡村的捆绑联系。同时，士绅在政治上勾连城乡，他们既与国家官僚体系联系紧密，又在乡村社会具有威望和动员能力。士绅使城乡社会在上下分立的情况下能够保持沟通。在文化习俗上，士绅是礼治的忠实捍卫者，强调城乡伦理秩序的统一和日常遵循，“孝道”等伦理规范使城市与乡村难以分离。
（三）“家”作为城乡共治构型
作为中国城乡关系的现实表征和理想状态，共同体与“家”存在内在的一致性。《礼运》篇首描绘的“大同”之治就是对城乡共同体愿景的憧憬。儒家以“亲亲”原则下的家庭共同体为模型，想象和描述了一个以“家”为譬喻的天下共同体。从“家”出发来看城乡共同体，城乡是一个“撑开”了的家，其边界是弹性伸缩的，构成了从小家到城乡再到国最终到天下的一体化的治理秩序。儒教伦理以家为原型，将家延伸至其他社会空间和关系中，其他社会组织关系和人际关系都是家的拟制，以至整个社会在文化上的同构型，中国古代的个体在社会交往中，逐渐形成以家为中心、以家为模型的人际网络。家庭隐喻最终都落实于以家为原初形态的“共同体”的组成上。在儒家伦理的影响下，个体对社会关系有一种“共同体”的想象，这种想象跨越城乡并连接了诸要素，使城乡共同体更加稳固。
从离土离乡到落叶归根构成了中国人的正统生活轨迹。通过家庭本位的文化作用，个体及其所拥有的社会资源在城乡间持续流动，“家”成为城乡共治的重要纽带。“家”在本质上是社会性的，由各种亲属网络、朋友关系等来维持，个体与家族、宗族始终保持亲密联系。以科举考试为例，个体往往难以承担各种成本，因此参加科举被视为一种家族或宗族的集体行动。科举成功者进入官僚体系，移居城市，同时也必须“回报”家族，使城市资源流入乡村。其晚年衣锦还乡，退为乡绅，建祠设学，为家乡培育下一批科举参加者。
20世纪90年代中期以后，中西部农民开始大规模涌入沿海地区打工，但进城务工的农民并不是单向地融入城市，而是钟摆式地往返于城乡之间，进城打工与留乡务农结合的“半工半耕”模式共同服务于家庭再生产的目标。如今，大量农民家庭从周边农村涌入城市购置房产，但仍然维持着一种“城乡两栖”（包括“城乡两居”与“工农兼业”）的生计生活方式。农民在城乡之间“往返穿梭”，将原本局限于村庄之内的整个家庭合在一起“过日子”的日常经验“拓扑”至跨越村庄—城市的空间中，从而呈现出一种“撑开”在城乡之间的家庭形态。
在脱贫攻坚中，“家”提供了国家和农民“对接”的通道。国家以助民富民为手段，确立家庭经营的主体地位，帮助一个个“小家”实现温饱小康；农民受到代表国家的驻村工作队的真心帮扶，就会把国家当作“扩大的家”。国家扶持农民、“唤起”农民，立国为家，而农民也会由响应国家到热爱国家，化家为国，这种“家国一体”关系是脱贫攻坚展现的国家与农民关系的独特形态，也是振兴乡村、城乡融合的关键动力之所在。如此这般，以“家”为纽带和构型的中国城乡命运一直牢牢绑定在一起。
（四）小结
受现代化范式的影响，我们往往将城乡关系处理为传统与现代二元对立的关系，尤其是把城乡治理的差异等同于进步与落后的差距。但在中国，乡村与城市并非呈现为传统与现代的两端，而是构成了一个可以“缝合”起来的一体化的场域。城乡双轨一体、“家—国—天下”贯通的治理智慧不仅摆脱了城市中心、物质主义的单一偏向，也超越了城—乡、传统—现代、内生—外发、官—民的二元分殊，使“城乡”成为一个整合性的治理单元。正如新发展主义所反思的，如果我们关注到传统与现代互动关系的复杂性，意识到某些传统因素对现代化具有深层助力效果，那么我们就必须突破传统与现代的两分思维，在共同体格局中推动城乡均衡发展。发展社会学的新使命旨在城市和乡村之间建立一种新的联结方式，寻求乡村的内发性发展因素，而治理共同体将成为城乡联结的包容性纽带和参与性框架，实现“城乡社会”有机团结和深度整合。
四、从治理手段到理想图景：城乡治理共同体的分合实践
与发轫于西方的二元城乡不同，在中国，“城乡”从来都是一个社会治理的共同体，只是在不同历史阶段展现出迥异的实践样态。近代以来，商品经济发展和现代城市崛起冲击了传统城乡关系。新中国成立后，国家主导的城乡政策从总体性城乡关系（“一国两策”）到经营性城乡关系（技术治理）再到城乡融合（“一核多元”），映射出城乡治理共同体从工具性手段向价值性理想的内蕴变迁。从历史发展看，新中国城乡关系演进历程与马克思主义城乡关系理论路径相一致，历经了紧张—缓和—再紧张—再缓和的关系转换。
(一)总体性城乡关系及分治逻辑
在计划经济时期，为了实现“传统农业社会”向“先进工业国”的转变，我国将优先发展重工业作为国家战略任务。以“工农业产品价格剪刀差”的方式为工业发展积累资本，以城乡二元户籍制度和统购统销政策将农村劳动力限定在农业生产领域，将农村限定为农产品供应地。“以农助工、以乡养城”举措确保了工业的优先发展，却阻断了城乡要素的交流。农村人民公社制度将乡村纳入统一的国家管理体系，并同城市区隔开来，政府管理制度替代了传统乡村规则。城乡在基本公共服务、公共事务参与上彼此分离，城乡治理开始呈现出制度性失衡。
城乡分离是改革开放前城乡关系的主要特征，二元分治成为城乡治理的基本轮廓。此阶段，在“总体性支配”下，国家直接垄断大部分社会资源，动员和组织能力十分强大，尤其在基层社会中，强有力的行政化整合代替了社会整合。国家通过城市的单位和农村的人民公社等总体性组织的行政干预，直接控制了城乡资源的生产分配，使整个社会生活几乎完全依靠国家驱动，把个体都置于权力依附体系之中。在此背景下，城乡发展高度依赖国家调控，城乡要素、资源难以自由流动。总之，国家对城乡采取了不同发展策略，但城乡依旧联系紧密，城市发展依赖农村支持。
改革开放是我国城乡关系变化的重要节点。乡村率先通过改革确立了新的生产形式，实行自主经营、自负盈亏的家庭联产承包责任制，极大地调动了农民生产的积极性。改革开放初期，乡村生产力水平迅速上升，城乡居民收入水平差距趋于缩小，乡村剩余劳动力开始自由流动。但小块田地的分散经营使村集体的凝聚力逐渐式微，乡村治理逐渐边缘化。
为了理顺城乡治理关系，1983年起我国实行“乡政村治”的基层治理新体制，在乡镇建立乡政府，在乡村设立基层群众性自治组织——村民委员会，负责维持农村社会治安、组织农民开展农田水利建设等工作。村（居）民自治是一种内生治理方式，虽然给予城市和乡村一定的自主空间，使农民通过选举等方式获得村治话语权，但没有触及城乡分治结构。1984年，《中共中央关于经济体制改革的决定》明确提出，要发展有计划的商品经济，扩大市场调节。随着经济体制由计划经济向市场经济过渡，改革重心从农村转向城市，城乡联系趋于密切，但基本是农村向城市的单向流动，城乡差距在改革初期短暂缩小后，又急剧拉大。与此同时，家庭联产承包责任制的经济增长效果也出现边际递减的趋势，进一步加剧了乡村的弱势地位。
(二)经营性城乡关系与技术治理
城市经济的扩张吸引了大批农民进入城市，乡村精英不断流失，乡村各类社会问题逐渐显现。20世纪90年代后，村庄空心化、疏离化、老龄化等问题愈发严峻，城乡分治的后果逐渐体现在乡村社会生活的诸领域，乡村治理秩序面临着解体风险。从整体来看，乡村的过度衰败必然限制城市乃至国家的持续发展。为了应对城乡鸿沟、村治不彰，2002年中共十六大首次提出统筹城乡发展。为缓解城乡关系张力，减轻农民负担，我国推行农村税费改革，意味着国家从乡村汲取资源进入反哺乡村发展的新阶段。在此阶段，中央通过政策支持、财政补贴等手段大力建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村。2007年，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会一体化发展，成为城乡统筹新目标。
税费改革后，中央政府将财权重新集中，同时针对基层的专项治理任务配备相应财政资源，进行自上而下的转移支付，形成项目化运作。项目制作为一种财政资源再分配的治理技术，在城乡统筹中发挥着重要作用。国家通过项目的转移支付加大对农业、农村的资金投入，城市反哺、支持、带动乡村也是通过项目下乡、资本下乡实现的。项目经过国家部门的“发包机制”和地方政府的“打包机制”，最后进入城乡结构的末梢——村庄，是从上至下的城乡经营机制，勾连着城市与乡村在权力、资源、治理层面的关系，而政府经营城乡的资源由粮食、税收转向了土地。随着国家普遍采取项目形式进行农村公共物品供给，下乡项目愈发专门化、标准化，在目标责任与量化考核双重约束下，乡村公共服务供给正在变成以项目评估和项目管理为核心的治理体制。
国家专项转移支付的项目下乡，或许可以看作国家权力回归基层村社的一个标志性举措。一方面，项目带来的资源下沉，意味着国家权力再嵌入，强化了县乡对村级组织的控制，自上而下的公共规则渗透乡村社会，在促进乡村权力运行规范化的同时造成乡村治理“悬浮化”。换言之，资源下乡与权力下沉有时不会激发乡村治理的内生动力，反而导致外部资源和治理技术脱嵌于乡村治理过程，一些展示性“新农村建设”项目将城市治理模式全盘输入乡村，造成乡村原有治理秩序的失灵。另一方面，项目化的新农村建设是一场外部动员的农村现代化跟进运动，是为了防止由于农村落后而带来城市化进程受阻。因此新农村建设带有明显的城市偏向性，在项目推进中常常出现“官动民不动”的现象。
（三）城乡融合与“一核多元”治理格局
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央站在全局和战略的高度，在调整工农关系、统筹推动城乡均衡发展、推进新型城镇化等方面，推出了一整套改革措施，着力解决城乡要素流动不顺畅、基础设施不联通、公共资源配置不合理等问题。党的十九大报告指出：“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化”，正式把我国城乡关系从统筹发展、一体化发展推进到融合发展阶段。
从“推进国家治理体系和治理能力现代化”的提出，到“打造共建共治共享的社会治理格局”，再到“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”，体现了党领导下的多元参与、共同治理、重心下移的理念变革和话语转向。“社会治理共同体”囊括了城市和乡村两大发展场域，以共治话语消弭人们对城乡差距的刻板印象。国家从管理到治理，接纳多元主体进入城乡治理场景，共同参与化解基层问题、回应居民需求。城乡共治是“社会治理共同体”话语在城乡基层的具体实践，面对日益松散的社会联系、匮乏的社会资本和稀缺的公共意识，构建城乡治理共同体本质上契合了国家治理与社会治理的共同需求，既加强国家政权渗透基层，有效提高社会质量和治理效能，又打造“一核多元”式治理结构，在党、政、社、企联动中实现国家治理社会的目标。
一方面消除户籍制度在内的一系列二元制度安排，推进了农村基础设施改善和城乡基本公共服务均等化。在环境治理方面，把改善农村人居环境作为乡村建设的重要内容，实施农村“四治”和“三清一改”；在村民自治方面，加强自治组织规范化建设，丰富村民议事协商渠道；在社会组织方面，探索以政府购买服务等方式，支持农村社会工作和志愿服务发展；在乡村文化层面，加强基层文化产品供给、文化阵地建设、文化活动开展和文化人才培养。另一方面，将作为城乡融合过渡地带的“县域”放在重要位置，促进社会治理和服务重心向基层下移，推进法治乡村、平安乡村建设。此外，为了充分发挥数字技术在缓解城乡发展不平衡、农村发展不充分等方面的重要作用，加速数字技术与城乡治理的深度融合，弥合城乡数字鸿沟，国家提出“建设智慧城市和数字乡村”“以数字化助推城乡发展和治理模式创新”。
五、融合共治中的城乡边界与乡村命运
我们在探索城乡融合治理的实践中是否会使城乡关系和乡村治理陷入新的泥淖之中？城乡共治的价值指向是城乡善治，但城乡治理互动越频繁，权力、资本和数字的下乡之路就越通畅，这是否会对农民和乡村造成负面影响？我们的顾虑在于现代要素下乡在可能瓦解乡村传统治理智慧的同时，也使村庄日益受制于权力干预和资本殖民，丧失以往的自主色彩和保护机制。
（一）共治与自治：警惕乡村建设成为城市治理“镜像”
城乡治理共同体虽然脱胎于国家政策文本和政治话语表达，但其从抽象治理理念转向具体实践经验的过程，实际上是城乡统筹发展规划、资源分配、权力下沉、公共服务等诸多实体要素和技术手段在基层落地的过程。具体到城乡治理领域，就是要把党委领导、政府主导、居民参与、社会调节、市场服务等“一核多元”主体引入城乡社区或村落，打造更具复杂性、参与性的治理结构。但长期以来，城乡一体化治理常常流于现代效率主义的城市治理模式的进一步复制和推广，即在“市域治理”和“村落治理”二维框架下，将现代治理技术和经验直接在乡村推而广之，嵌入乡村社会。居高临下、外部植入的治理结构难以与原有乡村社会基础相契合，它不仅没有提高乡村治理水平，反而破坏了乡村治理秩序，使乡村治理逐渐同村落空间形态、亲族关系网络、村规民约旧俗等乡土社会结构相剥离，和城市趋同，成为城市治理触角的延伸和末端。
上述乡村治理层面的“离土进城”症候越来越多地表现在地方实践中，城乡共治的运作过程约同于国家权力下乡的过程。在乡村治理中，村组织越来越多地受到来自条块的约束，越来越变成了行政系统的末梢，越来越依赖于外部的资源输入和规则指导。城乡共治在一定程度上瓦解了村组织的代理人身份，使城市与乡村直接面对面互动。村组织越来越按上级规范和程序进行形式治理，村干部越来越成为治理流程的“工具”。由上至下的权力和规则进入乡村，村组织被权力与规则双重捆绑，乡村自治的主体性难以彰显。乡村治理空间将会萎缩，可能会出现看起来十分标准规范、实际上脱离当地生活的“高端形式主义”，乡村治理从此陷入空转与内卷化。
正如安东尼·柯亨所言，最好不要把共同体予以实体化，不要将之视为基于特定地域场景的社会互动网络，而要更多地关注共同体对于人们生活的意义以及自我认同的生成。乡村治理经验和智慧本身属于乡村的在地性知识和实践性惯习，其作为一种根植于琐碎日常生活的结构化力量保留至今，表征着村民的道德认同和集体想象。因此，城乡治理共同体在接纳更多治理主体进入基层治理场域时，必须给予基层农村适当的自主空间和自由资源，在追求城乡共治的同时赋予和留足乡村自治权利。目前，城乡数字鸿沟拉大、技术壁垒固化等问题依然较为普遍，乡村相较于城市明显处于弱势地位，从城市向乡村转移治理经验具有“援助”和“帮扶”的道德意涵。但一味移植城市治理先进经验，只会使乡村成为治理技术的试验场。因此，我们必须明确权力、资本和社会力量在乡村建设中的运作范围，为它们下乡设立准入门槛，维护村治的内生性空间和农民的自为性权利。
（二）动与不动：“乡村运动而乡村不动”的反向思考
20世纪二三十年代，为了挽救国家和民族危亡，以梁漱溟先生为代表的社会精英从经济凋敝、社会解组、文化失调的乡村着手，投身乡村建设运动。从梁公“文字下乡”始，到新中国成立后，“教育下乡”“文化科技卫生‘三下乡’”“送法下乡”等此起彼伏，再到新世纪“项目下乡”“资本下乡”“数字下乡”等连绵不绝，可以说，百年乡建有着明显的精英主义和外部植入色彩，始终围绕着如何推动乡村和农民“动起来”这一主题展开。政治权威和知识精英从外部给乡村注入各种现代因子，推动乡村转型、农民致富，然而外部导入的进步因子、项目资源、发展手段与农村原有的社会基础不匹配，导致以城市文明为参照的农村建设缺乏内生动力，忽视了村民的真实意愿和朴素需求。无数农民被裹挟进这场历久绵长的历史风潮，但各地乡村建设实验总会遭遇“乡村运动而乡村不动”的“梁漱溟之惑”。
正是“乡村不动”的世纪困惑，乡村建设者们迫切将“动”作为乡建的实践目标，陷入发展优先、效率至上的急功近利误区。他们把农民当作小生产的眷恋者，视为保守、封闭、落后的代名词，试图彻底教化之、改造之，然而农业的本质、农村的价值、农民的存在，不仅体现在维护国家粮食安全、社会长治久安的经济属性和工具理性，更是文化传承、生态屏障、集体记忆的社会空间载体。诸如农耕文化、乡土手艺、田园景观、节日习俗、民间信仰等文化形式不仅凝结了先人的生存智慧和自然的美学思想，而且反映着广大村民的心理诉求和精神依托。它们最需要的是发自内心的尊重和静静的守护，任何越俎代庖而“动”之，把本来的主人变成看客的做法，都将陷入失败。
我们要用“动是不动、不动是动”的辩证思维看待城乡融合治理中的乡村姿态。一方面，乡村建设只有从保护村落开始，才能避免一味求“动”的建设性破坏，此谓“动是不动”。乡村文化的活现和传承混溶杂糅在村居聚落空间、农业生产方式、日常生活世界，如果失去了村落民居、大地田园的空间承载，剥离了土味生活、亲族邻里的涵养积蓄，丧失了种养结合的农业生产方式，再优秀的传统文化也会成为“展品”和“纪念品”。另一方面，认同和尊重乡土文化的特色和优长，是城乡社会有别而共治共享、文化相通而各美其美的前提，此谓“不动是动”。城乡社会文化的多样性要贯穿在城乡共治框架之中，赋予城乡治理共同体更多的公共性，使乡村成为中华农耕文明的“涵养池”和“保育园”。我们只有把“动”与“不动”的选择权利还给农民，不以城市尺度和经济标准衡量乡村价值，“看得见山、望得见水、记得住乡愁”的美好画卷才能真正展现在城乡居民面前。
（三）融合与边界：城乡二元结构的保护功能及城乡界线再造
长期以来，城乡二元结构被视为阻碍城乡发展的体制因素，但从另一个侧面看，城乡二元结构为城市、乡村和农民提供了一种道义保护机制。从工业化初期的以乡养城、农业支持工业，到工业化成熟后的以城带乡、工业反哺农业，中国式城乡关系充满家庭内部互助的伦理道义色彩，这也是城乡二元制度衍生出的道德义务。城乡共治的目标之一是破除城乡二元体制，相应地，二元体制“发生着西方人士所不易理解的社会保险的巨大力量”也被瓦解。20世纪90年代，面对民工潮兴起的破坏性隐忧，费孝通先生看到了“有家可回”的支持稳定作用：“他们（民工）得到工资后除了生活必需的开销之外，定期的寄回家去，过年过节有可能的就回家去待上几天。如果城市里找不到工，如果停工了他们有家可回。有工做，心里踏实，工停了也不用着慌。”对乡村社会而言，城乡二元制度发挥双重保护功能，即允许农民自由进城也能自由返乡，在市场社会已成洪流之时，为资本下乡设置要素流动的保护性壁垒。
虽然城乡共治将为农民进城、资本下乡提供更加便捷的通道，但在城乡现行制度下，保留户籍、承包地、宅基地等返乡权利给了农民最大的主动性，使农民在城市化进程中可以主动地选择机会并把握命运，哪怕进城失败也有一条返乡退路，在客观上规避了农民入市的风险。同时，它也为工商资本向农村流动提供必要的限制性规则，在一定程度上限制了资本的作用范围，使乡村免遭资本的全面剥削，尤其是避免资本的“外来性”对通行于乡村的各种社会关系、伦理关系乃至于隐藏于其下的“本土性”社会结构的破坏。
总之，城乡融合要在“城乡有别”中明确城乡价值和功能定位。当下诸多地方实践中，城乡边界模糊、空间重合甚至同化可能引发“村将不村”的危机。德国城乡生活“不同类但等值”的思想启示我们，在城乡治理共同体中，城乡共治与城乡界线同等重要。城乡价值等同是共治的起点也是最终归宿，城乡共治的前提是为农民赋权，为乡村赋能，赋予乡村守护特色、自主发展的能力，而不是简单地将农村城市化，避免工业文明病在乡村流行。在城乡融合发展进程中，我们只有继续“摸着农村里有家可归的石头渡工业现代化的河”，才能最终建立“各美其美，美美与共”的中国式城乡关系。
第一，为社区组织进行行政减负，削弱社区组织与上级政府的行政关系。一方面，理清社区组织职能边界，提高社区组织主体性，地方政府不能随意对其进行行政任务委派，明确社区组织不该承担的事务类属，如环保、安监、卫生、消防等——社区工作者并非专业人员，又不具有执法权，承担这些工作必定绩效不彰；另一方面，进一步加强公共服务数字化平台建设，提高公共服务经办的便捷化水平，减轻社区经办负担。第二，建设社区组织“一张表”填报系统。以县区为单位，建立社区相关数据上传平台，平台数据可授权相关部门，便于相关部门采用，减轻社区重复填表的负担。第三，增强社区组织与社区居民之间的自治连接，将解放出来的社区组织的时间和精力，用于开展培育社区成员参与意愿、拓展社区成员参与机制的设计上来。第四，根据社区规模越来越大的现实，可进一步突出社区里小区的连接作用，社区组织可依托小区开展自治培育活动，可以搭建互助资源共享平台。第五，改革社区工作亮点考核机制，延长工作周期，制定整体性和阶段性的工作目标，突出自治工作的系统性。同时改变“一社区一亮点”的做法，可按照社区类型，统筹设计全市社区工作亮点布局，相同类型的社区可推进相近亮点工作内容。
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转自微信公众号“县域研究中心”
